I OW 72/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędziowie NSA Marek Stojanowski, Roman Ciąglewicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w N. a Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. C. o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej postanowił: wskazać Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku B. C. o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. działający w imieniu Prezydenta Miasta N. na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego między Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w N. a Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w K. w sprawie przyznania pomocy finansowej dla B. C. zamieszkałej w K., ul. [...]. Jak podniesiono w uzasadnieniu wniosku w dniu 12 maja 2008 r. wpłynęło do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. postanowienie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez kierownika Filii nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w sprawie przyznania pomocy finansowej dla B. C. w celu załatwienia sprawy administracyjnej zgodnie z właściwością miejscową. Z przesłanych dokumentów i akt posiadanych przez MOPS w N. wynika, że B. C. ma przyznany zasiłek okresowy na okres od marca 2008 r. do maja 2008 r. oraz zasiłek stały na okres od [...] września 2007 r. do [...] listopada 2011 r., w związku z czym uznano, że wniosek strony o pomoc jest wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. MOPS w K. uznał się za niewłaściwą jednostkę do realizacji wniosku na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i w przesłanym postanowieniu stwierdził, że strona jest osobą bezdomną i z tego powodu gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały jest gminą właściwą do rozpatrzenia wniosku. MOPS w N. nie podzielając zasadności postanowienia stwierdził, że na podstawie przesłanych dokumentów nie można uznać B. C. za osobę bezdomną. Z przesłanych dokumentów wynika, że B. C. mieszka w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w zamian za wykonywanie pracy w Motelu. Z wywiadu środowiskowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. wynika, że budynek, w którym ma swój pokój wymaga remontu, a zatem nie mieszka w samym Motelu i nie przebywa tam jako klientka wynajmująca pokój, lecz jako pracownik mieszkający w mieszkaniu służbowym. Strona nie zamieszkuje w N. od ponad 20 lat, nie jest także tu zameldowana. N. jest jej ostatnim miejscem stałego zameldowania na pobyt stały, ale od dawna strona koncentruje swoje życie w gminie K., na co wskazuje fakt, że po opuszczeniu Przytuliska dla Bezdomnych Kobiet w K. zamieszkała w K., jest zarejestrowana w Grodzkim Urzędzie Pracy w K. i nie ma żadnych związków z gminą N.. W świetle nowych ustaleń dokonanych przez MOPS w K., a zawartych w przesłanym kwestionariuszu strona ma miejsce zamieszkania w K.. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego należy stwierdzić, że strona przebywa w K. z zamiarem stałego pobytu i to jest miejsce zamieszkania, a wynika to z samego przepisu i orzecznictwa (Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowienie z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. I OW 261/05). O miejscu zamieszkania w świetle ww. przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w art. 6 pkt 8 uznaje za osobę bezdomną osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym postanowieniu z dnia 15 lutego 2006 r. zauważył, że każdy z tych stanów musi występować kumulatywnie. B. C. mieszka w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, wobec tego nie jest osobą bezdomną, a powoływanie się przez MOPS w K. na przepis art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jest bezpodstawne. W sprawie niniejszej właściwą miejscowo gminą jest gmina K., należy zastosować art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wg którego właściwość gminy ustala się wg miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z upoważnienia Prezydenta Miasta K. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową powstałą między stronami niniejszego postępowania w ten sposób, iż wskazuje się Gminę N. jako właściwą do rozstrzygnięcia w sprawie wniosku B. C.. W uzasadnieniu stwierdzono, że brak jest legitymacji czynnej i biernej do występowania w niniejszym sporze obu ośrodków, zarówno bowiem wnioskodawcą, jak i uczestnikiem winny być odpowiednio Miasto N. i Miasto K. (Gmina Miejska K. - miasto na prawach powiatu). Legitymacja podmiotowa do występowania w niniejszym sporze wynika ze statutów obu Gmin. Podniesiono, że niesporne jest, iż B. C. do dnia [...] marca 2008 r. przebywała w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w K. przy ul. [...]. Nie pracowała i nie posiadała żadnego źródła dochodu. Przeszła operację usunięcia oka i wstawienia protezy oka, w tym czasie korzystała z pomocy Działu Pomocy Bezdomnym MOPS w K.. Dnia [...] kwietnia 2008 r. złożyła wniosek o przyznanie jej pomocy. Przebywała wówczas w Motelu [...] przy ul. [...] w K., gdzie miała nieodpłatnie zajmować pokój w zamian za sprzątanie. W dniu [...] kwietnia 2008 r. pracownik socjalny ustalił, że B. C. nie zajmuje pokoju mieszkalnego, a jedynie ma możliwość korzystania z pomieszczenia niemieszkalnego, które wcześniej pełniło funkcje stołówki. Wniosek o przyznanie pomocy finansowej, postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. przekazano do MOPS w N., który przyznał B. C. zasiłek stały do dnia [...] listopada 2011 r. i zasiłek okresowy do dnia [...] maja 2008 r. Ze zgromadzone w sprawie dokumentacji wynika też, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej udzielając pomocy B. C. w formie zasiłku okresowego na okres od marca 2008 r. do maja 2008 r. oraz zasiłku stałego na okres od [...] września 2007 r. do [...] listopada 2011 r. realizował ustawowe i statutowe cele w zakresie świadczenia z pomocy społecznej osobie bezdomnej, jaką jest B. C. W świetle powołanej definicji B. C. jest osoba bezdomną. Nie jest ona zameldowania ani na pobyt stały, ani na pobyt czasowy przy ul. [...] w K., błędne jest uznanie, że zajmuje pokój jako "pracownik mieszkający w mieszkaniu służbowym", gdyż nie jest ona pracownikiem Motelu. Nieuprawniony jest wniosek, że B. C. mieszka w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy (por. art. 2 ust. 1 pkt 4). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Wnioskodawca w żaden sposób nie wykazał, że miejscem zamieszkania B. C. jest K., nieprawdziwa jest wskazana we wniosku okoliczność, iż jest ona zarejestrowana w Grodzkim Urzędzie Pracy. Wnioskodawca nie poparł żadnymi dowodami twierdzenia, że B. C. od ponad 20 lat nie zamieszkuje w N. Zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej w przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania tej osoby na pobyt stały. W przypadkach szczególnie uzasadnionych, wskazanych w ust. 3, właściwość miejscowa może zostać ustalona według miejsca pobytu osoby potrzebującej wsparcia. Niewątpliwie w niniejszej sprawie w przypadku przyznania pomocy przez MOPS w K. byłby to przypadek niecierpiący zwłoki, przy uwzględnieniu szczególnej sytuacji osobistej bezdomnej B.C. Ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały B. C. był N. ul. [...]. Uwzględniając ostatecznie postanowienia art. 101 ust. 7 ustawy gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. Wymóg refinansowania kosztów poniesionych wydatków nie jest uzależniony od tego czy gmina właściwa miejscowo ma możliwość udzielenia klientowi realnej pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). W razie sporu o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia spór taki rozstrzygany jest przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej doszło do negatywnego sporu o właściwość miejscową w sprawie o przyznanie B. C. świadczenia z pomocy społecznej w postaci "pomocy finansowej" (protokół z ustnego zgłoszenia podania o udzielenie pomocy z dnia [...] kwietnia 2008 r. sporządzony przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. i postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2008 r.). W negatywnym sporze pozostają w sprawie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w N. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta N. i Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. reprezentujący Prezydenta Miasta K.. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa ta nie zawiera definicji pojęcia "miejsce zamieszkania", należy więc je rozumieć zgodnie z definicją ogólną tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt I OW 75/06, Lex nr 362465). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania w świetle tego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli, nie jest to bowiem czynność prawna. Zamiar taki powinien wynikać z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu jej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane, które w świetle danych okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest centrum życiowej działalności danej osoby. Przy czym zaznaczyć trzeba, że zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. W dacie wystąpienia z wnioskiem B. C. przebywała w K., w którym od lat koncentrowała się jej działalność życiowa (vide dokumenty w aktach administracyjnych, w tym oświadczenia B. C.). Zamieszkiwała w "Motelu [...]", ul. [...], w którym w zamian za sprzątanie, prace porządkowe w motelu udostępniony jej został przez właścicielkę lokal - jak wynika z rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. - pokój z oddzielną kuchnią. W złożonym w tym samym dniu oświadczeniu B. C. - uprzedzona o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania podała, że jest to jej aktualne miejsce zamieszkania. Zamieszkiwanie w tym lokalu przez B. C. nie czyniło z niej osoby bezdomnej w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, nie była bowiem wówczas osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jak również nie była osobą niezamieszkałą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zajmowany przez B. C. lokal w zamian za świadczoną pracę na rzecz właściciela motelu, choć znajdował się w budynku motelu nie był w tym przypadku przeznaczony do krótkotrwałego pobytu osób w celach turystycznych lub wypoczynkowych, nie można więc było uznać, że nie zamieszkiwała ona wówczas w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, Dz.U. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Skoro zamieszkiwanie przez B. C. w tym lokalu bez stałego zameldowania nie czyniło z niej osoby bezdomnej, to właściwość miejscową w sprawie należało określić zgodnie z zasadą wynikającą z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a ust. 2 powołanego artykułu nie mógł mieć zastosowania, bez znaczenia więc pozostaje, że ostatnim miejscem zameldowania zainteresowanej na pobyt stały był N. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł jak w sentencji.