V SA/Wa 1480/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2008 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Pismem z [...] listopada 2007 r. D. N. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w K. (dalej: "Zakład") z prośbą o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, podnosząc, że wniosek spowodowany jest bardzo trudnymi warunkami materialnymi oraz brakiem możliwości podjęcia pracy na skutek dolegliwości zdrowotnych. Decyzją nr [...] z [...] lutego 2008 r., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1- 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.); dalej: "u.s.u.s.", odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na koncie [...] za okres 12/1994 - 12/1998 oraz składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres 04/1999 - 07/2002, wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskodawczyni aktualnie nie pracuje zawodowo - jest osobą bezrobotną nie zarejestrowaną w urzędzie pracy. Nie uzyskuje również żadnych świadczeń pieniężnych. Jest osobą zamężną, która posiada dziewięcioro dzieci, w tym troje w wieku 22, 23 i 24 lat pozostaje nadal na jej utrzymaniu. Wskazano również, iż jedynym źródłem utrzymania pięcioosobowej rodziny jest świadczenie rentowe męża skarżącej w kwocie brutto 2.540,53 zł. Organ I instancji ustalił, że małżonkowie N. są współwłaścicielami na prawach wspólności ustawowej nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny o pow. 56,75 m-, objęty księgą wieczystą nr KW [...]. W ocenie organu, z zebranych w sprawie materiałów dotyczących stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej skarżącej wynika, że opłacenie zaległych należności nie pociągnęłoby zbyt ciężkich skutków dla wnioskodawczyni i jej rodziny. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") decyzją z [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu wskazał, iż w sprawie nie stwierdzono nowych okoliczności faktycznych i nie zostały ujawnione nowe dowody, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Zakładu z [...] lutego 2008 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. N. ponownie powołała się na okoliczności przytaczane na etapie postępowania administracyjnego. Wskazała, iż nie zgadza się ze stwierdzeniem, że opłacenie składek nie pociągnęłoby zbyt ciężkich skutków dla jej rodziny. Wyjaśniła, iż kwota jaką dysponuje na miesięczne utrzymanie rodziny kwalifikuje się do skrajnego ubóstwa. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie Sąd uznał, że winna ona zostać uchylona. Jest w sprawie niesporne, że część należności będących przedmiotem postępowania dotyczy okresu 12/1994 r. - 12/1998 r. A zatem te zaległości powstały pod rządami ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989 r. Nr 25, poz.137 z późn. zm.). Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. W Rozdziale 13 u.s.u.s. zawarte zostały przepisy przejściowe i końcowe, a w art. 109 znajdującym się w tym rozdziale ustawodawca przyjął, że składki na ubezpieczenie społeczne i zasiłki oraz zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne należne za okres do 31 grudnia 1998 r. płatnicy składek są zobowiązani rozliczać i opłacać na podstawie przepisów dotychczasowych. Z tak sformułowanego przepisu wynika - w ocenie Sądu - iż w stosunku do składek należnych przed dniem 1 stycznia 1999 r. należy stosować przepisy przedawnienia zobowiązań określone w ustawie z 1986 r., ponieważ jeżeli rozliczanie i opłacanie należności za okres do 31 grudnia 1998 r. następuje na podstawie przepisów dotychczasowych, to również według uregulowań dotychczasowych należy oceniać ich wymagalność i przedawnienie. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r. III SA/Wr 517/04 /ONSA/WSA 2006/6/169/ i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 25 czerwca 2007 r. I SA/Rz 583/07. Należy zaznaczyć, że w kwestii przedawnienia należności z tytułu składek ZUS, które powstały pod rządami ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych odmienne stanowisko zajął Sąd Najwyższy, który w wyroku z 12.07.2007 r. syg. akt I UK 37/07 przyjął, że również do zobowiązań, które powstały pod rządami ustawy z 1986 r. należy stosować przepisy ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W ww. wyroku Sąd Najwyższy nie rozważył jednak stosowania przepisów dotyczących przedawnienia w świetle przepisu przejściowego jakim jest art. 109 u.s.u.s. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Ustawodawca przewidział sytuacje, w których dochodzi do przerwania biegu przedawnienia i postanowił, że wskutek przerwania biegu przedawnienia termin zaczyna biec na nowo, wydłuża się więc okres, w którym możliwa jest egzekucja zaległości składkowych. W związku z tym, że przerywanie biegu przedawnienia zobowiązań mogłoby doprowadzić niejako do wyeliminowania funkcjonowania całkowicie instytucji przedawnienia, ustawa określiła maksymalny okres przedawnienia. Zgodnie z art. 35 ust. 4 zd. 2, ustawy z 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych składek nie można dochodzić, jeżeli od momentu ich płatności upłynęło 10 lat. W związku z powyższym zobowiązanie uiszczenia składki na ubezpieczenie społeczne przedawnia się najpóźniej w terminie 10 lat od chwili, kiedy stało się wymagalne. Przesłankę przedawnienia organ obowiązany jest uwzględniać z urzędu, ponieważ nie można dochodzić przedawnionych należności. W związku z powyższym, należy uznać, iż w dacie orzekania przez Zakład o odmowie umorzenia zadłużenia, część objętych decyzją należności uległa już przedawnieniu. Niezastosowanie w sprawie art. 109 u.s.u.s. i w konsekwencji dokonanie oceny przedawnienia roszczeń w oparciu o art. 24 tej ustawy, a nie przepis art. 35 ust. 4 zd. 2 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych z 1986 r. stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W związku z przedawnieniem części należności, postępowanie w sprawie ich umorzenia winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Prowadzenie postępowania w sprawie umorzenia należności przedawnionych i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w części dotyczącej tych należności stanowi naruszenie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". Ponadto, za zasadne Sąd uznał zarzuty skargi wskazujące, iż w uzasadnieniu decyzji organu II instancji zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową, rodzinną i zdrowotną skarżącej, a więc związanych z przesłankami umorzenia zawartymi w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek". Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakiego w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje podejmowane na podstawie powołanego przepisu są decyzjami uznaniowymi. O uznaniowym charakterze decyzji świadczy użycie przez prawodawcę zwrotu "Zakład może umorzyć należności". Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określa w znacznej mierze przepis § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia o umarzaniu składek. Skoro przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to w tej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącej i ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jej egzystencji. W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy obowiązku tego nie wykonał. W decyzji z [...] marca 2008 r. zabrakło analizy podniesionych przez wnioskodawczynię okoliczności, a kilkuzdaniowe wywody zawarte w jej uzasadnieniu są bardzo lakoniczne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonano należytej analizy dochodów pięcioosobowej rodziny skarżącej w kontekście wydatków, jakie jest ona zmuszona ponosić. Brak należytych ustaleń w tym względzie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w niniejszej sprawie naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy skutkując wadliwością rozstrzygnięć, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.