II SA/Wa 341/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant Katarzyna Ciacharowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi N. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej 1. Oddala skargę 2. Przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote 80/100) stanowiącą 22% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu. Zaskarżoną decyzją Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa, oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), stwierdzającą nieważność decyzji Dowódcy Garnizonu L. z dnia [...] grudnia 1984 r. nr [...] o przydziale N. S. osobnej kwatery stałej położonej w L. przy ul. [...]. Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] maja 1978 r. nr [...] przydzielono A. S. osobną kwaterę stałą, położoną w L. przy ul. [...]. Przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej uwzględniono następujących członków rodziny: N. S. – żonę, N. J. S. – córkę i A. M. S. - syna. Wyrokiem z dnia [...] września 1983 r. Sąd Rejonowy w N. orzekł rozwód związku małżeńskiego A. i N. S. W dniu [...] grudnia 1984 r. Dowódca Garnizonu L. wydał decyzję nr [...], którą przydzielił N. S. dotychczas zajmowany lokal mieszkalny jako osobną kwaterę stałą, składającą się z 3 pokoi z używalnością kuchni, przedpokoju, łazienki, wc i piwnicy. A. S., na podstawie decyzji nr [...] wydanej również [...] grudnia 1984 r., otrzymał ten sam lokal jako osobną kwaterę stałą składającą się z 1 pokoju oraz używalności kuchni, łazienki, wc i piwnicy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, działając z urzędu stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Garnizonu L. nr [...] z dnia [...] grudnia 1984 r. z uwagi na wydanie jej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu decyzji organ wywiódł swoją właściwość do stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Garnizonu L. wskazując, że zgodnie z art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności w przypadkach decyzji zawierających wady określone w art. 156 kpa, jest organ wyższego stopnia. Organ wskazał, że decyzja Dowódcy Garnizonu L. nr [...] została wydana w okresie obowiązywania ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. Nr 19, poz. 121 ze zm.) oraz zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 31/MON z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach (Dziennik Rozkazów MON z 1984 roku, poz. 16). Zgodnie z przepisami ww. ustawy, organami właściwymi w zakresie prowadzenia postępowania w przedmiocie przydziału osobnych kwater stałych były wojskowe organy kwaterunkowe. Z dniem 1 stycznia 1996 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433), która uchyliła właściwość wojskowych organów kwaterunkowych do rozstrzygania m.in. spraw dotyczących przydziału osobnych kwater stałych. Niemniej wprowadzając tę zmianę ustawodawca nie uregulował właściwości organów – w rozumieniu przepisów kpa – w stosunku do decyzji wydanych przez wojskowe organy kwaterunkowe. W tej sytuacji określenia organu właściwego należało dokonać w oparciu o ustalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz piśmiennictwo, zgodnie z którym właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się wg przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji, zaś w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero później na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia. Na poparcie swego rozstrzygnięcia Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej powołał następujące pozycje: postanowienie NSA z dnia 6 sierpnia 1998 r., sygn. akt I SA 621 – 623/98 oraz z dnia 16 listopada 2000 roku, sygnatura akt I SA 1469/00, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2004 r., sygn. akt IV SA 3579/03, a także J. Borkowski, B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2004 r., str. 741. Dalej Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podniósł, że zgodnie z art. 13 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawach przydziału osobnych kwater stałych właściwi byli dyrektorzy oddziałów terenowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, zaś organem wyższego stopnia wobec dyrektorów oddziałów terenowych byli dyrektorzy oddziałów rejonowych WAM. W dniu 1 lipca 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203). Zgodnie z art. 18 tej ustawy oddziały rejonowe WAM stały się oddziałami regionalnymi WAM, a sprawy dotychczas prowadzone przez oddziały terenowe WAM oraz ich właściwość rzeczową i miejscową przejęły właściwe miejscowo oddziały regionalne Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej Prezes Agencji jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych. Wobec powyższego organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Dowódcy Garnizonu L. z dnia [...] grudnia 1984 r. o podziale i przydziale przedmiotowej osobnej kwatery stałej jest Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W dalszej części uzasadnienia Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podniósł, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, iż w dacie wydania przez Dowódcę Garnizonu L. decyzji nr [...] obowiązywały przepisy ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych oraz wydanego na jej podstawie zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 31/MON z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach. Zdaniem organu analiza przepisów wykazała, że w obowiązującym w dniu [...] grudnia 1984 r. stanie prawnym nie było przepisu, który uprawniałby dowódcę garnizonu do wydania decyzji w przedmiocie podziału i przydziału osobnej kwatery po orzeczonym rozwodzie żołnierza zawodowego i jego małżonka. Obowiązujący w dacie wydawania decyzji art. 18 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych przyznawał wojskowemu organowi kwaterunkowemu umocowanie do orzekania o przydziale osobnej kwatery stałej, którą w myśl art. 8 ust. 2 tej ustawy stanowił samodzielny lokal mieszkalny. Żaden z przepisów nie dawał natomiast podstawy do ustalenia sposobu użytkowania kwatery przez rozwiedzionych małżonków w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej powołał się na wydany w podobnej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2004 r. o sygnaturze akt I SA 2600/02. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się również do uwag N. S. wywiedzionych w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], stwierdzając, ze nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ zawierają uwagi skarżącej do dokumentów z 1986 r. oraz dokumentów z lat 2005 – 2006, dotyczących postępowania prowadzonego w trybie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. N. S. odwołała się od tej decyzji do Ministra Obrony Narodowej wskazując, że Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przywołał przepisy ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych oraz zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 31/MON z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach, do którego – z uwagi na opublikowanie w Dzienniku Rozkazów MON z 1984 r. – dostęp jest utrudniony. Zarzuciła ponadto, że okoliczność ta nie może prowadzić do dowolności działania organów administracji publicznej, która w przedmiotowej sprawie mogła mieć miejsce. N. S. uzasadniając swoje odwołanie wskazała również, że skoro Dowódca Garnizonu L. miał umocowanie do przydzielania osobnej kwatery stałej, to w tej sytuacji należało stwierdzić nieważność decyzji tylko w części dotyczącej sposobu użytkowania kwatery, a pozostawić w mocy tę część decyzji, którą przyznano jej osobną kwaterę stałą. Minister Obrony Narodowej decyzją z [...] lutego 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i wskazał, że żaden przepis ustawy z dnia 20 maja 1976 r. jak również żaden przepis zarządzenia MON nr 31/MON z 30 czerwca 1976 r. nie dawał podstawy prawnej do ustalenia sposobu użytkowania osobnej kwatery stałej przez rozwiedzionych małżonków w drodze decyzji administracyjnej. Podniósł natomiast, że przepis art. 18 regulował właściwość wojskowych organów kwaterunkowych w sprawie przydzielania osobnych kwater stałych, które zgodnie z art. 9 powołanej ustawy były przydzielane żołnierzom zawodowym. W ocenie Ministra Obrony Narodowej decyzja z dnia [...] grudnia 1984 r. nr [...] o przydziale N. S. kwatery stałej była w rzeczywistości decyzją, która dokonywała podziału tej kwatery na część przysługującą skarżącej oraz jej byłemu mężowi. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi N. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jej uchylenie. Uzasadniając skargę N. S. wskazała, że decyzja istotnie wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, ale w zakresie właściwości organu. Zdaniem skarżącej organem właściwym był organ kwaterunkowy, nie zaś Dowódca Garnizonu L. Dalej skarżąca wywodziła, że zgodnie z treścią art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, jeżeli od dnia doręczenia upłynęło 10 lat (art. 156 § 2 kpa). W skardze zawarła również wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz wniosła o zwolnienie jej z obowiązku uiszczenia wpisu, ze względu na trudną sytuację materialną. Wraz ze skargą wniosła również o przyznanie jej pomocy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Minister Obrony Narodowej podniósł również, że w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 2 kpa, bowiem zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 zarządzenia MON z dnia 30 czerwca 1976 r. nr 31/MON wojskowym organem kwaterunkowo-budowlanym na szczeblu garnizonu był dowódca garnizonu. Wyrokiem z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 753/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, iż zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania wskutek pozbawienia strony możności obrony swych praw, wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 249/08 uchylił wyrok z 19 października 2007 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie wyjaśnić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – przez ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. W związku z powyższym działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, co zresztą uczynił, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Wskazać ponadto należy, że podstawową zasadą, sformułowaną w art. 6 kpa, jest to, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, to znaczy ustawy i wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze, decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną. Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że decyzja administracyjna w sprawie, której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują, podlega stwierdzeniu nieważności jako wydana bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 1981 r., SA 109/81, GAP 1987, nr 8). Decyzja wydana bez podstawy prawnej obarczona jest sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Stwierdzenie, że decyzja wydana jest bez podstawy prawnej następuje wówczas, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 741). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, wyrażone w jego decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], że jest on organem właściwym rzeczowo i instancyjnie, zgodnie z art. 157 § 1 kpa do orzekania w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Garnizonu L. z dnia [...] grudnia 1984 r. Wobec szerokiego omówienia tej kwestii w zaskarżonej decyzji Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał za bezcelowe ponowne jej przytaczanie. Jednakże wskazać należy, że w dniu [...] grudnia 1984 r. Dowódca Garnizonu L. wydał decyzję nr [...], którą to decyzją, w związku z orzeczonym rozwodem małżonków S., przydzielił N. S. osobną kwaterę stałą, położoną w L. przy ul. [...] i składającą się z 3 pokoi z używalnością kuchni, przedpokoju, łazienki, wc i piwnicy. A. S. na podstawie decyzji nr [...], wydanej również [...] grudnia 1984 r., otrzymał osobną kwaterę stałą, znajdującą się również w L. przy ul. [...], lecz składającą się z 1 pokoju oraz używalności kuchni, łazienki, wc i piwnicy. W ocenie Sądu obydwie decyzje Dowódcy Garnizonu L. z [...] grudnia 1984 r. dokonywały faktycznie podziału kwatery stałej w zakresie jej używalności przez byłych małżonków S., nie przydzielały zaś osobnych kwater, czy też lokalu zamiennego w przypadku rozwiedzionego małżonka żołnierza zawodowego. Decyzje te nie dokonywały również podziału dotychczasowej kwatery na dwie odrębne, do czego właściwy organ był uprawniony na podstawie § 75 ust. 3 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 31/MON. Wyjaśnić należy, że Sąd w pełni podzielił stanowisko Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, wyrażone w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymane następnie w mocy decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], stwierdzające, że w obowiązującym w dacie wydawania decyzji stanie prawnym nie było przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który upoważniałby dowódcę garnizonu do wydania decyzji w przedmiocie podziału i przydziału osobnej kwatery stałej po orzeczonym rozwodzie żołnierza zawodowego i jego małżonka. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. Nr 19, poz. 121 ze zm.) przyznawał wojskowemu organowi kwaterunkowemu jedynie umocowanie do orzekania o przydziale osobnej kwatery stałej, którą w myśl przepisu art. 8 ust. 2 powołanej ustawy stanowił samodzielny lokal mieszkalny. Żaden z przepisów ustawy nie przewidywał natomiast ani możliwości ustalenia sposobu użytkowania kwatery stałej przez rozwiedzionych małżonków w drodze decyzji administracyjnej, ani też przydziału osobnej kwatery stałej rozwiedzionemu małżonkowi, niebędącemu żołnierzem. Tak więc decyzja Dowódcy Garnizonu L. z dnia [...] grudnia 1984 r. o nr [...] wydana została bez podstawy prawnej, co oznacza, że dotknięta była wadą powodującą jej nieważność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Reasumując wskazać należy, że decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymana następnie w mocy decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] jest decyzją prawidłową. Odnosząc się do zarzutu skarżącej zawartego w skardze do Sądu, dotyczącego właściwości organu, wydającego decyzję z dnia [...] grudnia 1984 r. o nr [...] – Sąd nie badał tego zarzutu z uwagi na fakt, że żaden organ wojskowy w świetle obowiązujących w momencie wydawania tej decyzji przepisów prawa nie był upoważniony do orzekania w przedmiocie podziału kwatery stałej w zakresie jej używalności w drodze decyzji. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.