IV SA/Wa 1141/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2008 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - oddala skargę - Wojewoda (...) postanowieniem z (...) lutego 2008r. uznał za zasadne zażalenie R. K. na bezczynność Burmistrza Miasta J. w prowadzeniu postępowania w przedmiocie zameldowania ww na pobyt stały, wyznaczając ostateczny termin na załatwienie sprawy do (...) marca 2008r. Jednocześnie pouczył, iż na to postanowienie nie służy zażalenie. R. K. - działający przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego E. G. - wniósł na powyższe postanowienie Wojewody (...) zażalenie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z (...) maja 2008r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu wykazał, w oparciu o treść art. 141 K.p.a., iż na rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 37 K.p.a. nie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia, ani też skarga do sądu. Nadto organ zauważył, iż rozpatrzenie zażalenia na postanowienie, na które nie służy środek zaskarżenia stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Pełnomocnik R. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z (...) maja 20068r. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia. Zarzucił organowi błędną wykładnię art. 141 K.p.a., polegającą na nieprawidłowej ocenie, że "zażalenie na bezczynność jest wydawane w toku postępowania, a nie jak stanowi ustawa, pozostaje bez związku z tokiem, a wynika z braku toku". Podniósł, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest nielogiczne, sprzeczne z wykład nią językową oraz oparte na orzecznictwie, nie zaś na ustawie. Pełnomocnik skarżącego zarzucił ponadto, iż "decyzja" wydana przez Ministra, a nie z upoważnienia Premiera jest niekonstytucyjna. Wynika to jednoznacznie z art. 152 Konstytucji RP, który stanowi, iż "Wojewoda" jest przedstawicielem w "Województwie Rady Ministrów", natomiast nadzór nad "Wojewodą" sprawuje Prezes Rady Ministrów "(po nowelizacji) niezgodnie z Konstytucją Minister". W dalszej części uzasadnienia skargi odniesiono się do postanowienia Wojewody (...) wydanego w trybie art. 37 K.p.a., stwierdzając, że odpowiada ono prawu jedynie częściowo. Zdaniem pełnomocnika zabrakło w nim rozstrzygnięcia w postaci zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - w odpowiedzi na skargę -wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Na wstępie należy zauważyć, iż przedmiotem zaskarżenia było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, dlatego Sąd objął kontrolą tylko ten akt, co oznacza, że rozważył tylko argumentację skargi ściśle odnoszącą się do treści wymienionego rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia [...]. Niedopuszczalność odwołania (w przypadku sprawy zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania (zażalenia) z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania (zażalenia) przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, albo też wniesienia odwołania (zażalenia) przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, str. 609). W kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności zażalenia, z racji tego, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienia wydane w trybie art. 37 K.p.a. Stosownie do art. 123 § 1 K.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 123 § 2 K.p.a.). Prawo wniesienia zażalenia na wydane w toku postępowania postanowienie, zgodnie z treścią przepisu art. 141 § 1 K.p.a., służy stronie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, iż zażalenie przysługuje na postanowienie tylko w przypadkach wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym katalog postanowień zaskarżalnych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest zamknięty. Artykuł 37 K.p.a. ma na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym. Przy czym nie określa on w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia, rozpoznający zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36, ma je rozstrzygnąć. To w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 K.p.a. (np. postanowienie NSA z 17.01.2006r., sygn. akt I OSK 306/05, publ. Lex nr 196463). Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 2 K.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, tym samym nie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Powyższe dowodzi, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, iż postanowienie wydane w trybie art. 37 K.p.a. było postanowieniem wydanym w toku postępowania o zameldowanie, choć nie przez organ prowadzący to postępowanie, tylko przez organ wyższego stopnia i dotyczyło kwestii wynikłej w toku tego postępowania, czyli bezczynności organu właściwego do rozpoznania sprawy; nie było to postanowienie rozstrzygające o istocie sprawy i kończące postępowanie. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje, aby na tak wyrażone stanowisko organu przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Wyczerpanie przez stronę trybu zażaleniowego przewidzianego w art. 37 K.p.a. warunkuje jedynie wniesienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Reasumując, a zarazem odmawiając zasadności wszelkim zarzutom skargi, należy podkreślić, iż postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (będącego właściwym organem odwoławczym, czyli organem wyższego stopnia zgodnie z art. 17 K.p.a. w stosunku do Wojewody (...)) zostało oparte na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, popartych stosownym orzecznictwem, zaś wywodom w nim przedstawionym nie można odmówić logiczności. Na marginesie należy zauważyć, iż postępowanie o zameldowanie R. K., w toku którego wniesiono zażalenie w trybie art. 37 K.p.a., zakończyło się (...) maja 2008r. wydaniem decyzji ostatecznej, do tego orzekającej o zameldowaniu skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.