II GSK 952/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2528/08 w sprawie ze skargi M.M. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmian w budżecie miasta oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 23 lipiec 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2528/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. M. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], w przedmiocie zmian w budżecie Miasta Z. na rok 2008. I Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne: W dniu [...] czerwca 2008 r. Rada Miasta Z. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie dokonania zmian w budżecie Miasta Z. na rok 2008 działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z [...] kwietnia 2003 r. w sprawie założeń, zasad i trybu opracowywania Wieloletnich Programów Inwestycyjnych Miasta. Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. M. M. wezwał Radę Miasta Z. do usunięcia naruszenia prawa w postaci bezprawnego zwołania przez Przewodniczącego Rady Miasta Z. XXII sesji w dniu [...] czerwca 2008 r., i wniósł o podjęcie uchwały stwierdzającej nieważność sesji Rady Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2008r. i o stwierdzenie nieważności podjętych na tej sesji uchwał, w tym uchwały Rady Miasta Z. nr [...]. W uzasadnieniu wezwania M. M., powołując się na § 6 ust. 3 Statutu Gminy Z., wyjaśnił, iż o sesji zawiadamia się wszystkich radnych co najmniej na 5 dni przez terminem rozpoczęcia obrad sesji, doręczając zawiadomienie. Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku, co w ocenie wnioskodawcy oznacza, że spełnione muszą być te dwa warunki jednocześnie. W dalszej części uzasadnienia wnioskodawca podał, że zwołanie sesji z naruszeniem przepisów Statutu Gminy Z. sprawia, że Rada Gminy zwołana nieprawidłowo nie miała zdolności uchwałodawczej, a tym samym podjęte na tej sesji uchwały obarczone są wadą nieważności. Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r., M. M. wniósł skargę do WSA w W., kwestionując legalność uchwał podjętych przez Radę Miasta Z. na sesji w dniu [...] czerwca 2008 r., w tym uchwały nr [...] w sprawie dokonania zmian w budżecie Miasta Z. na rok 2008 oraz żądając uchylenia tej uchwały oraz innych podjętych na tej sesji. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu wyjaśnił, iż sesja w dniu [...] czerwca 2008 r. zwołana została na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym na wniosek Burmistrza Miasta, co oznacza, że nie miał zastosowania § 6 ust. 3 Statutu Miasta Z. Biorąc natomiast pod uwagę, iż wniosek został złożony przez właściwego wnioskodawcę z załączonym porządkiem obrad i projektami uchwał, Przewodniczący Rady Miasta był zobligowany do zwołania tej sesji w ciągu 7 dni od złożenia wniosku, tj. do dnia [...] czerwca 2008 r. Zwołując zatem w dniu [...] czerwca 2008 r. sesję Rady Miasta, Przewodniczący zachował 7-dniowy ustawowy termin. Oddalając skargę M. M. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], WSA w W. wskazał w pierwszej kolejności, iż skarżący spełnił określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymóg wezwania organu podejmującego uchwałę do usunięcia naruszenia prawa i wobec nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie, wniósł w terminie za pośrednictwem Rady Miasta Z. skargę. Następnie Sąd zbadał czy skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi. W tym celu konieczne było ustalenie czy, a jeżeli tak, to w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienia skarżącego. Stosownie bowiem do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę w sprawie zmian w budżecie miasta, może wnieść do sądu administracyjnego (po spełnieniu wymogu formalnego - wezwania do usunięcia naruszenia) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą rady. W ocenie Sądu I instancji sama przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na uchwałę. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do skargi osobie, która chciałaby skarżyć uchwałę rady gminy, nie wywodząc prawa do skargi z własnych praw, a powołując się na interes ogółu (interes publiczny). Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Miasta Z. podając, że naruszenie jego interesu prawnego związane jest z uchybieniami prawnymi sprowadzającymi się do nieprawidłowego i niezgodnego z prawem zwołania posiedzenia Rady. Zdaniem Sądu stanowisko takie nakazuje przyjąć, że skarżący nie powołał się na naruszenie własnych praw, lecz działał w interesie publicznym, zmierzał do tego, aby rada gminy – organ wspólnoty samorządowej, której skarżący jest członkiem, działała zgodnie z obowiązującymi przepisami. W związku z powyższym Sąd przyjął, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu spornej uchwały rady gminy. II M. M. wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z 23 lipca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2528/08. Zaskarżył powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i "przekazania sprawy do merytorycznego rozpoznania WSA w W. łącznie ze sprawami V SA/Wa 2529/08 i V SA/Wa 2530/08". Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skarżący zarzucił naruszenie prawa, to jest : art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię oraz art. 1 ust. 1, art. 7 ust. 1 zd. 1 i art. 23 ust. 1 tej ustawy przez błędne zastosowanie (tj. pominięcie tych ostatnich przepisów), co wyraża się przyjęciem braku interesu prawnego mieszkańców zarówno w tym, aby posiedzenia Rady Gminy były zwoływane w taki, przewidziany Statutem, sposób, żeby przy zaspokajaniu ich zbiorowych potrzeb (art. 7 ust. 1 zd. 1) radni w ramach utrzymywania więzi z mieszkańcami mogli z nimi skonsultować proponowane rozwiązania i przyjąć postulaty mieszkańców (art. 23 ust. 1), a także że mieszkańcy gminy nie mają interesu prawnego w tym, aby tworzona przez nich ex lege wspólnota samorządowa (art. 1 ust. 1) racjonalnie gospodarowała środkami finansowymi, lecz muszą biernie godzić się z zachodzącym stanem rzeczy. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia, ale przede wszystkim naruszenie: a) art. 145 §1 ust. 2 p.p.s.a., ewentualnie (alternatywnie) ust. 3 tego przepisu w zw. z art. 1 i art. 135 tej ustawy, a także w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 (ewentualnie) art. 94 ust. 2 oraz art. 3 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym również w zw. z art. 94 Konstytucji RP i § 6 ust. 3 i ust. 7 Statutu Miasta Z. przez zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ze względu na sprzeczny z przepisami prawa tryb zwołania posiedzenia, na którym została podjęta ta uchwała; b) art. 1, art. 3 § 1 pkt 4, art. 134 §1 i art. 135 p.p.s.a. przez zaniechanie rozpoznania podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa w stosunku do czynności zwołania posiedzenia Rady Gminy Z. na dzień [...] czerwca 2008 r.; c) art. 57 § 3 p.p.s.a. przez rozdzielenie na trzy różne sprawy, rozpoznawane w różnych składach i w trzech różnych terminach, skargi na jedną czynność, tj. na niezgodne z prawem zwołanie posiedzenia Rady Miasta Z. w dniu [...] czerwca 2008 r. Z powołaniem się na art. 174 pkt 2 (in fine) p.p.s.a. wskazano, że - jak to zostało zaznaczone w zakończeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargą nie dokonując jej merytorycznej oceny. Zdaniem strony skarżącej wydanie wyroku bez merytorycznej oceny zasadności zaskarżonego aktu prawnego może mieć niezmiernie istotny wpływ na wynik sprawy, która w istocie pozostaje sprawą merytorycznie nie rozpoznaną. Stosownie do postanowień art. 111 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej łącznie ze skargami kasacyjnymi w odniesieniu do wyroków WSA zapadłych w sprawach V SA/Wa 2529/08 i V SA/Wa 2530/08. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skoro decyzja i powiązane z nią postępowanie było przedmiotem badania sądu administracyjnego, to nie może on świadomie pozostawić nieważnej decyzji w obrocie prawnym tylko dlatego, że dopatrzył się braku indywidualnego interesu prawnego strony. Nie powinien też z tego samego powodu zlekceważyć zarzutu nieważności. Takie działanie sądownictwa administracyjnego, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, nie daje się pogodzić ani z jego zadaniami i celami, ani z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jak również z zasadą legalizmu - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP - oraz powoduje, że nie są wykorzystywane wszystkie przewidziane ustawą środki celem usunięcia naruszeń prawa we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy - art. 135 p.p.s.a. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. NSA kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie jej podstaw i uzasadnienie. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadnie wywodził Sąd pierwszej instancji, że dla ustalenia legitymacji do zaskarżenia uchwały organu gminy podstawę prawną stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, według którego prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa. Jeżeli bowiem w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) i art. 50 p.p.s.a. legitymacja skargowa jest uwarunkowana posiadaniem interesu prawnego, to w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga się wykazania naruszenia interesu prawnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 cyt. ustawy musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie prawniczym nie budzi wątpliwości teza, że z samej przynależności mieszkańca do wspólnoty samorządowej (np. gminy) nie wynikają bezpośrednio żadne jego indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skargę do sądu administracyjnego może wnieść na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tylko ten, kto wykaże, że ma konkretne, indywidualnie mu przysługujące uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia lub obowiązki zostały naruszone konkretnym aktem organu gminy. Przepis art. 101 ust. 1 nie daje wobec tego podstawy do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu gminy naruszające ewentualnie interesy wszystkich mieszkańców gminy (mieszkańców rozumianych jako społeczność gminna). Skarga przewidziana tym przepisem nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej (actio popularis). W orzecznictwie sądowym podkreśla się ponadto, że indywidualny interes, którego naruszenie legitymuje mieszkańca do wniesienia skargi musi być rzeczywisty (realny), konkretny i bezpośredni. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że nie istnieje żaden prawny związek pomiędzy indywidualną sytuacją prawną skarżącego a uchwałami rady gminy w sprawach budżetowych. Trzeba bowiem podkreślić, że budżet gminy jest swego rodzaju planem jej dochodów i wydatków i z tego planu nie wynikają żadne konkretne uprawnienia lub obowiązki dla osób trzecich, w tym dla mieszkańców. Stanowisko Sądu I instancji to co do rozumienia interesu prawnego w kontekście art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym znajduje uzasadnienie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W skardze konstytucyjnej z dnia [...] maja 2006 r. skarżący wnieśli o zbadanie zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozumianego w ten sposób, że umożliwia zaskarżenie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Wyrokiem z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu TK odkreślił, że charakter prawny skargi wynikającej z art. 101 ustawy, był już przedmiotem oceny Trybunału w wyroku z 4 listopada 2003 r. (sygn. akt SK 30/02). Trybunał podtrzymał dotychczasową linię orzeczniczą, zwracając w szczególności uwagę, że interpretacja pojęć "interes prawny" i "uprawnienie" zgodnie z wolą skarżących spowodowałaby, że "skarga wynikająca z art. 101 ust. 1 ustawy stałaby się swoistą actio popularis" (skargą powszechną). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego skarżący nie odróżniali interesu faktycznego, na który się powoływali, od interesu prawnego, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela więc stanowisko Sądu I instancji co do tego, że wnoszący skargę kasacyjną nie miał interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały Rady Miasta Z. z [...] czerwca 2008r. nr [...]. Tym samym Sąd I instancji był zwolniony od merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. W związku z tym nie są zasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez Sąd prawa materialnego i procesowego. W szczególności nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 i 135 p.p.s.a. ponieważ Sąd nie miał obowiązku rozpatrzenia sprawy w granicach określonych tymi przepisami. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 2 ew. ust. 3 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 ew. art. 94 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 145 p.p.s.a. odnosi się bowiem do orzeczeń sądu będących wynikiem kontroli zaskarżonych decyzji i postanowień. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie była zaś uchwała rada gminy. Trzeba dodać, że Sąd I instancji należycie uzasadnił brak legitymacji skarżącego do wniesienia skargi na sporną uchwałę rady gminy. Stąd też nie można uwzględnić zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Wystarczy zatem ograniczyć się do stwierdzenia, że skarżący błędnie rozumie prawo obywatela do sądu i związane z nim kompetencje sądów administracyjnych. Demokratyczne państwo prawne z pewnością nie polega na tym, że każdy może skarżyć do sądu jakiekolwiek rozstrzygnięcie, nawet takie, które nie dotyczy bezpośrednio jego sytuacji prawnej. Obywatelska postawa, wyrażająca się zainteresowaniem sprawami publicznymi jest niezwykle istotną gwarancją funkcjonowania państwa demokratycznego. Niemniej jednak to zainteresowanie może być wyrażane tylko w formach przewidzianych prawem. W obowiązującym w Polsce porządku konstytucyjnym prawo do sądu nie jest nieograniczone. Każdy ma prawo do rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), przez co rozumie się własną sprawę, a więc tylko sprawę dotyczącą praw (interesów) lub obowiązków skarżącego. Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie referendarz na zasadzie przepisów art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z § 15 i § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).