II SA/Wa 748/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, WSA Adam Lipiński, Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku strony organowi będącemu właściwym w sprawie 1. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postawienie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] przekazujące Komendantowi Głównemu Straży Pożarnej, jako organowi właściwemu, sprawę z wniosku J. R. z dnia 19 stycznia 2008 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, iż Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej PSP) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie roszczeń odszkodowawczych J. R. z tytułu obniżenia w 1993 r. uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. J. R. wnioskiem z dnia 19 stycznia 2008 r. złożonym Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego PSP z dnia [...] stycznia 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wniosek J. R. Komendantowi Głównemu PSP, będącemu organem właściwym do jego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że w świetle art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 tego Kodeksu, jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Pod pojęciem "ministra" należy rozumieć, zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1990 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.), centralnym organem administracji rządowej w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo - gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej jest Komendant Główny PSP. Zatem Komendant Główny PSP pozostaje w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. "ministrem", a tym samym jest właściwym organem do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych przez ten organ, a także właściwym organem do oceny zasadności prowadzenia takiego postępowania i jego skutków. Powyższy wniosek znajduje również swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.), zgodnie z którym w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu k.p.a. chyba, że ustawa uprawnienia takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. W przepisach ustawy o PSP brak jest uregulowań w stosunku do powołanych wyżej przepisów k.p.a., które przewidywałyby kompetencję ministra właściwego do spraw wewnętrznych w przedmiocie stwierdzania nieważności decyzji. W szczególności, w tym przypadku nie może znaleźć zastosowania przepis art. 32 ust. 3 ustawy o PSP, stanowiący, iż od decyzji Komendanta Głównego PSP strażakowi służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Powołany przepis dotyczy jedynie określonego środka prawnego służącego kontroli nieostatecznej decyzji administracyjnej - odwołania. Nie dotyczy natomiast nadzwyczajnego środka zaskarżenia decyzji, jakim jest stwierdzenie nieważności. Odnosząc powyższe rozważania do wniosku J. R., Minister stwierdził, iż organem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku pozostaje Komendant Główny PSP, nie zaś Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wydanie w przedmiotowej sprawie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozstrzygnięcia merytorycznego mogłyby zostać, w świetle przepisów k.p.a., potraktowane jako rozstrzygnięcie wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem, J. R. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, które nie odpowiada prawu. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stwierdzając brak przesłanek do spełnienia żądania strony organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1835/07, w którym Sąd odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego orzekania w jego sprawie w II instancji przez niewłaściwy organ, dokonał wykładni art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w związku z treścią przepisów ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Wyrażona przez Sąd ocena kompetencji Komendanta Głównego Straży Granicznej do wydawania decyzji, jest zbieżna z oceną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawartą w zaskarżonym postanowieniu, a dotyczącą właściwości Komendanta Głównego PSP. Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] lutego 2008 r. skarżący zarzucił kwestionowanym rozstrzygnięciom wydanie ich z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.: art. 6 – 11, art. 66 § 3 i 4, art. 138 § 1, art. 144, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a., poprzez dowolną wykładnię tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż na podstawie art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przed wszczęciem postępowania z urzędu organ bada swoją właściwość, nie podejmując czynności w razie wyniku negatywnego. Przy wszczęciu na żądanie strony, w razie wyniku negatywnego, przekazuje podanie do organu właściwego w sprawie (art. 65 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji błędnie przyjął, iż nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania nadzorczego, którego przedmiotem oceny jest postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 r. wydane przez Komendanta Głównego PSP w sprawie zwrotu podania strony o roszczenia odszkodowawcze w związku z obniżeniem w 1993 r. uposażenia zasadniczego i zaniżenia dodatku służbowego. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 tego Kodeksu, jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Artykuł 5 § 2 pkt 4 k.p.a. stanowi, iż ilekroć w przepisach k.p.a. jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Trzeba mieć na uwadze, iż w świetle postanowień art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1990 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.) centralnym organem administracji rządowej w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej jest Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Zgodnie z wykładnią językową, która ma pierwszeństwo przed innymi wykładniami prawa, sformułowanie "w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej" odnosi się do kompetencji, przeznaczenia i zadań postawionych przed tą formacją. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy, Państwowa Straż Pożarna - jako zawodowa, umundurowana i wyposażona w specjalistyczny sprzęt formacja – przeznaczona jest do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami, zaś realizacja owego przeznaczenia jest skonkretyzowana poprzez zakres zadań określonych w art. 1 ust. 2, tj.: 1) rozpoznawanie zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń; 2) organizowanie i prowadzenie akcji ratowniczych w czasie pożarów, klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń; 3) wykonywanie pomocniczych specjalistycznych czynności ratowniczych w czasie klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń przez inne służby ratownicze; 4) kształcenie kadr dla potrzeb Państwowej Straży Pożarnej i innych jednostek ochrony przeciwpożarowej oraz powszechnego systemu ochrony ludności; 5) nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych; 6) prowadzenie prac naukowo-badawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz ochrony ludności; 7) współpraca z Szefem Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych w zakresie niezbędnym do realizacji jego zadań ustawowych; 8) współdziałanie ze strażami pożarnymi i służbami ratowniczymi innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi na podstawie wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych oraz odrębnych przepisów; 9) realizacja innych zadań wynikających z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych na zasadach i w zakresie w nich określonych. Nie sposób pominąć, iż w świetle art. 32 ust. 3 powołanej ustawy, od decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej (odpowiednio postanowień na mocy art. 126 k.p.a.), strażakowi służy odwołanie (odpowiednio zażalenie) do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Powołana regulacja nie wprowadza przy tym ograniczeń co do przedmiotu rozpoznawanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spraw, jak to ma miejsce w przypadku innych ustaw pragmatycznych. Przykładowo w art. 32 ust. 3 w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) ustalono, iż od decyzji wydanej przez Komendanta Głównego Policji w przedmiocie mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Analiza powołanych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest w rozumieniu art. 157 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do Komendanta Głównego PSP w sprawach służbowych strażaków, albowiem wolą ustawodawcy uczyniono wymienionego Komendanta organem centralnym administracji rządowej tylko w ściśle określonym zakresie. Reasumując, jeżeli w myśl art. 9 ust. 1 in fine ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, Komendant Główny PSP podlega ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, a centralnym organem administracji rządowej jest on jedynie właściwym w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej, zaś z kolei jeśli według art. 17 pkt 3 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej, innych niż określone w pkt 1 i 2, są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, to właściwym organem w sprawie kontroli nadzorczej orzeczenia wydanego przez Komendanta Głównego PSP pozostaje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, wydane zostały z naruszeniem reguł określonych w art. 65 § 1 k.p.a., co skutkować musi ich uchyleniem. W tym stanie rzeczy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji będzie obowiązany rozpoznać wniosek J. R. z dnia 19 stycznia 2008 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.