IV SA/Wa 1032/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. - oddala skargę - Skarżąca J. K. w dniu 2 kwietnia 2008 r. wezwała Radę Miejską w P., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru wyznaczonego [...] granicą administracyjną z gminą L. oraz od południa osią istniejącą ulicy [...] (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.). W uzasadnieniu wezwania wzywająca wskazała, iż jako właścicielka działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...] położonej w P., posiada interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały, która została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na przeznaczeniu południowego fragmentu tej działki pod projektowaną drogę dojazdową oznaczoną symbolem 2 KDD, czym naruszono konstytucyjne prawo do własności. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Rada Miejska w P. odpowiadając na wezwanie, wskazała na jego bezzasadność, gdyż w ocenie Rady, nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, konsekwencją czego było odrzucenie skargi. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniosła o orzeczenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru wyznaczonego [...] granicą administracyjną z gminą L. oraz od południa osią istniejącą ulicy [...] ( Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) w części dotyczącej przeznaczenia południowego fragmentu działki nr [...] pod drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem 2 KDD i określoną w treści planu w § 24 ust. 1 pkt 3. W uzasadnieniu skargi wskazano na dokonanie czynności procesowych, których uprzednie podjęcie uprawnia do złożenia skargi na uchwałę rady do sądu administracyjnego. Sygn. akt IV SA/Wa 1032/08 Skarżąca podniosła, iż podstawą odrzucenia przez Radę Miejską w P. jej wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie może być sposób rozstrzygnięcia przez Burmistrza, a następnie Radę wniesionych w toku procedury planistycznej uwag do projektu planu. Ponadto strona skarżąca, na potwierdzenie słuszności jej skargi, powołała się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2002 r. w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu planu, wydanego na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, od wyroku NSA - Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2000 r., załączając uzasadnienie wyroku jako dowód w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o odrzucenie skargi wskazując, iż zaskarżoną uchwałą nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, gdyż o naruszeniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy ukształtowanie stosunku prawnego w sposób odmienny od woli podmiotu posiadającego interes prawny następuje w sposób bezprawny, czyli z naruszeniem prawa. Rada Miejska w P. podejmując zaskarżoną uchwałę była uprawniona do umieszczenia kwestionowanych przez skarżącą zapisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru wyznaczonego [...] granicą administracyjną z gminą Sygn. akt IV SA/Wa 1032/08 L.. oraz od południa osią istniejącą ulicy [...], Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchwała ta nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić kwestię formalną, związaną ze spełnieniem przez skarżącą ustawowych przesłanek do wniesienia skargi. Zakwestionowany skargą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą". Podstawę jego zaskarżenia stanowił art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Stosownie do treści tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie interes prawny skarżącej niewątpliwie został naruszony przez zmianę przeznaczenia części jej nieruchomości położonej na obszarze objętym zakwestionowanym planem, a mianowicie działki nr [...] pod drogę dojazdową 2 KDD, a stosowne wezwanie Rady Miejskiej w P. do usunięcia naruszenia okazało się bezskuteczne. Oznacza to, że w świetle powołanego wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaistniały warunki do kontroli legalności zaskarżonego planu przez Sąd. Nie oznacza natomiast i oznaczać nie może - jak tego zdaje się oczekuje skarżąca - uwzględnienia skargi z tego tylko powodu. Odnosząc się do zarzutu skarżącej naruszenia przysługującego jej prawa własności do działki nr [...], należy zauważyć, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy, w tym uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - jak stanowi art. 4 ust. 1 w/w ustawy - następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy Sygn. akt IV SA/Wa 1032/08 terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 w/w ustawy aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych. Podkreślenia wymaga, iż stosownie do treści art. 6 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Współkształtowanie przez miejscowy plan wraz z innymi przepisami prawa treści własności stanowi przewidziane w art. 140 kodeksu cywilnego przedmiotowe ograniczenia w sposobie wykonywania tego prawa. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą bezpośrednio wprowadzać zmian w stosunkach własnościowych, lecz wpływają na sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ustawy). Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania własności, a w krańcowych przypadkach przy wykorzystaniu terenu na cele przeznaczone w planie dla realizacji celów publicznych może prowadzić do wywłaszczenia prawa własności. Uchwalając bowiem plan miejscowy gmina może przeznaczać na realizację celów publicznych nie tylko grunty skomunalizowane bądź należące do Skarbu Państwa, lecz może przeznaczać na takie cele grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych. W tej mierze brak jest ustawowych ograniczeń. Zakaz taki nie wynika również z przepisów Konstytucji RP, które chronią prawo własności, lecz równocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem (art. 21).W tym miejscu zasadnym jest zauważyć, iż konstytucyjne regulacje dotyczące prawa własności stanowiły przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego w szeregu orzeczeń. W sposób najszerszy Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się na temat konstytucyjnych gwarancji prawa własności w pełnym składzie w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. P 11/98. Trybunał stwierdził wówczas, że prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie Sygn. akt IV SA/Wa 1032/08 może być jednak traktowane jako "ius infinitum" i może podlegać ograniczeniom, a tym samym, także ochrona własności nie może mieć absolutnego charakteru. Z kolei w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. K 27/00 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż interpretacja przepisów konstytucyjnych dotyczących prawa własności musi brać pod uwagę całokształt przepisów konstytucyjnych. W świetle art. 64 ust. 3 oraz 31 ust. 3 Konstytucji warunkami dopuszczalności ograniczeń praw własności są: ustawowa forma ograniczenia, istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji wartości oraz zakaz naruszania istoty prawa własności. Nie można w związku z tym podzielić zarzutu skarżącej, iż zaskarżona uchwała narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności. Zwrócić należy przy tym uwagę, iż zgodnie z kwestionowanym planem sporna droga nie obejmuje tylko działki skarżącej, lecz i należące do innych osób. Skarżąca nie jest zainteresowana przeprowadzeniem nowej drogi, bowiem należąca do niej nieruchomość przylega do innej drogi. Z akt sprawy wynika, iż droga dojazdowa oznaczona symbolem 2 KDD została częściowo wydzielona z działki skarżącej(a także innych działek. Droga ta - jak wynika z wycinka rysunku planu - została zaplanowana jako droga zapewniająca dojazd do działek na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę jednorodzinną (oznaczonym symbolami od 1MN - do 6 MN, 21 MN) i stanowiącą część układu komunikacyjnego, poprzez który teren ten uzyska dostęp komunikacyjny do drogi zbiorczej (ul. [...]1KZ poprzez drogę lokalną 1KDL. Powyższe wskazuje, iż droga 2KDD stanowi niezbędny element określonego układu komunikacyjnego, którego zdaniem jest również obsługa w zakresie komunikacji nowych terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową. Oznacza to, iż w tym przypadku interes ogólny przeważa nad indywidualnym interesem skarżącej. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w P. mogłaby być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącej doszłoby do naruszenia norm prawa materialnego czy procesowego. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że Rada Miejska w P. dochowała obowiązujących postanowień zawartych w art. 17 i 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sygn. akt IV SA/Wa 1032/08 (Dz. U. Nr 80, poz. IM z późn. zm.), które określają szczegółowo procedurę sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.