VI SA/Wa 1603/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2008 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieudzielenie przez przedsiębiorcę informacji niezbędnych do stwierdzenia, czy produkt jest bezpieczny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] grudnia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej UOKiK) z dnia [...] grudnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 33a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 12 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów (Dz. U. Nr 229, poz. 2275, z późn. zm.), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w sprawie nieudzielenia Prezesowi UOKiK przez przedsiębiorcę p. J. Z., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. w N., (dalej: przedsiębiorcy, skarżącego) informacji niezbędnych do stwierdzenia, czy rowery dziecięce [...] są bezpieczne, nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 5 000 zł, płatną do budżetu państwa. Podstawą do wszczęcia przez Prezesa UOKiK postępowania administracyjnego i nałożenia w drodze powyższej decyzji kary pieniężnej w rozpatrywanej sprawie był brak odpowiedzi na skierowane do przedsiębiorcy pismo z dnia [...] lipca 2007 r., dotyczące rowerów dziecięcych [...], których przedsiębiorca był dystrybutorem. (W szczególności szło o udzielenie informacji, czy znajdujące się u przedsiębiorcy rowery posiadają oznaczenie minimalnej głębokości, na którą może być wprowadzony wspornik kierownicy do rury trzona widelca, czy posiadają instrukcję montażu kółek podporowych oraz informację, że moment dokręcenia śruby wspornika siodła wynosi 20-25 Nm oraz czy do tych rowerów został dołączony wykaz części zapasowych do roweru.). W piśmie tym Prezes UOKiK pouczył przedsiębiorcę o obowiązku współpracy, wynikającym z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów oraz sankcji grożącej za naruszenie tego przepisu. Zgodnie z informacją zawartą na potwierdzeniu odbioru, pismo to zostało doręczone przedsiębiorcy w dniu [...] lipca 2007 r. Przedsiębiorca nie ustosunkował się do tego pisma, nie odpowiedział również na pismo z dnia [...] listopada 2007 r., w którym Prezes UOKiK poinformował go o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nieudzielania informacji niezbędnych do stwierdzenia, czy produkt jest bezpieczny. W związku z tym Prezes UOKiK uznał, że przedsiębiorca swoim zachowaniem wyczerpał przesłanki określone w art. 12 ust. 1 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów i wspomnianą decyzją nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 5 000 zł. Określając wysokość wymierzanej kary Prezes UOKiK wziął pod uwagę stopień naruszenia przez przedsiębiorcę obowiązku współpracy oraz fakt, iż produkty, których dotyczyło postępowanie, są przeznaczone dla dzieci, a więc dla grupy konsumentów, która — zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów - podlega szczególnej ochronie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył przedsiębiorca argumentując, że nie otrzymał pisma Prezesa UOKiK z dnia [...] lipca 2007 r. Decyzją nr [...] Prezesa UOKiK z dnia [...] maja 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej nieudzielenia Prezesowi UOKiK przez przedsiębiorcę informacji niezbędnych do stwierdzenia, czy rowery dziecięce [...], wprowadzone na rynek przez przedsiębiorcę K. S.A. z siedzibą w P., są bezpieczne, zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] grudnia 2007 r., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W związku z podniesionym przez przedsiębiorcę zarzutem Prezes UOKiK zwrócił się do Urzędu Pocztowego w N. o pomoc w wyjaśnieniu, czy przedsiębiorca odebrał przedmiotowe pismo. W odpowiedzi naczelnik Urzędu Pocztowego w N. poinformował, że przesyłka polecona pod nr nadawczym [...], adresowana do J. Z. została doręczona w dniu [...] lipca 2007 r. pod nr karty doręczeń nr [...]. Odbiór przesyłki pokwitował J. Z. W opinii naczelnika Urzędu Pocztowego, karta przesyłki jest dokumentem jednoznacznie potwierdzającym odbiór przesyłki przez adresata. Jednocześnie UOKiK został poinformowany, że na podstawie zbadanej dokumentacji oraz informacji uzyskanych od listonosza należy stwierdzić, że przesyłkę odebrał adresat. Przedsiębiorca w piśmie z dnia [...] marca 2008 r. ponownie zaprzeczył, aby odebrał pismo Prezesa UOKiK z dnia [...] lipca 2007 r. Przedsiębiorca oświadczył, że w dniu [...] lipca 2007 r. nie przebywał w N., ale na szkoleniu w O. Do pisma załączono pismo przedsiębiorcy M. J. (P. w O.) z dnia [...] lipca 2007 r., informujące J. Z. o szkoleniu, które miało się odbyć w dniach [...] lipca 2007 r. w O. Przedsiębiorca M. J. nie odpowiedział na pismo Prezesa UOKiK, mające na celu wyjaśnienie tej kwestii. W związku z tym Prezes UOKiK poinformował p. J. Z., że sam fakt, iż otrzymał on zaproszenie na szkolenie nie może stanowić dowodu, że w nim uczestniczył, a tym samym nie przebywał w dniu [...] lipca 2007 r. w N. Prezes UOKiK zwrócił się do przedsiębiorcy o przedstawienie dowodów potwierdzających, że rzeczywiście w tym dniu przebywał poza miejscem zamieszkania. Przedsiębiorca oświadczył, że nie dysponuje takimi dowodami. Prezes UOKiK po przeanalizowaniu materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności przedstawionych przez przedsiębiorcę argumentów, stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i odstąpienia od ukarania przedsiębiorcy. W ocenie organu, doręczenie pisma w rozumieniu przepisów K.p.a., zwłaszcza w aspekcie art. 46 K.p.a., należy do czynności materialno - technicznych, rodzących określone skutki przewidziane prawem. Doręczenie jest oparte na domniemaniu, że pismo organu administracji publicznej dotarło do rąk adresata, i że w ten sposób zostało dokonane prawidłowo w terminie odnotowanym na odpowiednich dokumentach urzędowych przez adresata i doręczającego. W rozpatrywanej sprawie Prezes UOKiK skierował do przedsiębiorcy pismo w dniu [...] lipca 2007 r. Opierając się na uzyskanym z Centrum Usług Pocztowych Oddział Regionalny w W. potwierdzeniu odbioru Prezes UOKiK uznał, że pismo to zostało doręczone w dniu [...] lipca 2007 r., a odbiór przesyłki pokwitował adresat. Zgodnie z opinią NSA "organ administracji państwowej nie ma obowiązku badania w każdym wypadku z urzędu, czy poświadczona urzędowo relacja organu doręczającego względem odbiorcy przesyłki odpowiada rzeczywistości." (wyrok NSA z 13 października 1999 r., I SA 431/1999). Z uwagi jednak na podniesiony przez stronę postępowania we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzut, Prezes UOKiK przeprowadził przedstawione wyżej postępowanie wyjaśniające. W jego wyniku Urząd Pocztowy w N. potwierdził osobisty odbiór przesyłki przez J. Z. w dniu [...] lipca 2007 r., przekazał również kopię karty doręczeń przesyłek poleconych, która w opinii Urzędu "jednoznacznie potwierdza odbiór przesyłki przez adresata ". Organ zauważył, że postępowanie w sprawie nałożenia kary, o której mowa w art. 33a ust. 1 pkt 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, jest postępowaniem specyficznym - jego wszczęcie jest konsekwencją działania lub zaniechania przedsiębiorcy. W tym przypadku działanie to polegało na nieudzielaniu Prezesowi UOKiK przez przedsiębiorcę informacji. Fakt ten jest bezsporny i nie neguje go także strona postępowania. Nieudzielenie informacji przez przedsiębiorcę będącego stroną postępowania stanowi naruszenie wynikającego z art. 12 ust. 1 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów obowiązku współpracy dystrybutorów z Prezesem UOKiK. Zgodnie z tym przepisem producenci i dystrybutorzy, w zakresie prowadzonej działalności są zobowiązani współpracować z organem nadzoru (Prezesem UOKiK) w celu uniknięcia lub eliminacji zagrożeń stwarzanych przez produkty przez nich dostarczane lub udostępniane. Wysokość kary pieniężnej ustala się uwzględniając w szczególności stopień oraz okoliczności naruszenia obowiązków określonych w ustawie o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Dokonując ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Prezes UOKiK nie dopatrzył się okoliczności, które przemawiałyby za odstąpieniem od wymierzenia lub zmniejszeniem orzeczonej kary. Przeprowadzone przez Prezesa UOKiK postępowanie dowodowe nie potwierdziło bowiem wyjaśnień przedsiębiorcy. Pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., co oznacza, że stanowi dowód na to, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego strona może przeprowadzić dowód przeciwko jego treści, wykazując, że pismo nie zostało jej doręczone w dacie wskazanej w dowodzie doręczenia przesyłki" (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r., III SA 1594/98 -LEX nr 44831). W tym przypadku strona postępowania takiego dowodu nie przeprowadziła, a ograniczyła się jedynie do złożenia oświadczenia, przerzucając ciężar postępowania dowodowego na Prezesa UOKiK. Podobnie stało się w przypadku przekazanych przez stronę postępowania informacji dotyczących jej udziału w szkoleniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł przedsiębiorca wraz z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy bądź uchylenie wcześniejszej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]. Nadto wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W ocenie skarżącego Prezes UOKiK nie uwzględnił w trwającym postępowaniu podanych przez przedsiębiorcę faktów dotyczących doręczeń korespondencji kierowanej na adres w N. przy ul. [...]. Niesłusznie też nie uwzględnił udziału przedsiębiorcy w szkoleniu organizowanym przez firmę M. z O. Nadto przedsiębiorca wskazał, że jego adres firmowy może być kojarzony z adresem domowym jego brata, co mogło mieć wpływ na odbiór korespondencji adresowanej do przedsiębiorcy przez osoby nieupoważnione do takich czynności. Inni mieszkańcy pod tym samym numerem mogli złośliwie odebrać pocztę bądź awizo i nie poinformować przedsiębiorcy o takim zdarzeniu. Przedsiębiorca oświadczył również, że ma świadomość o odpowiedzialności ciążącej na nim jako podmiocie, który w detalu wprowadza do obrotu rowery dla dzieci. W odpowiedz na skargę Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniósł o jej oddalenie. Według Prezesa UOKiK zarzuty skarżącego stanowią powtórzenie argumentacji powołanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i Prezes UOKiK odniósł się do nich szczegółowo w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącego, że Prezes UOKiK nie uwzględnił podanych przez niego faktów dotyczących doręczeń korespondencji oraz udziału w szkoleniu, Prezes UOKiK nie tylko wziął te okoliczności pod uwagę, ale również przeprowadził postępowanie dowodowe w celu ich wyjaśnienia. Postępowanie to nie potwierdziło zarzutów podniesionych przez skarżącego. Sporną kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy doręczenie pisma Prezesa UOKiK z dnia [...] lipca 2007 r. było skutecznie. Pismo to zostało skierowane przez Prezesa UOKiK - zgodnie z art. 42 § 1 K.p.a. - na adres siedziby skarżącego, wskazany w ewidencji działalności gospodarczej, który jest jednocześnie miejscem pracy skarżącego. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2007 r. siedziba przedsiębiorstwa prowadzonego przez osobę fizyczną jest również miejscem pracy tej osoby. Aby jednak doręczenie pisma adresowanego do właściciela przedsiębiorstwa było prawnie skuteczne, niezbędne jest wyjaśnienie, czy osoba potwierdzająca odbiór korespondencji była do tej czynności upoważniona (VI SA/Wa 2281/06, LEX nr 317899). Ponieważ na potwierdzeniu odbioru widniał czytelny podpis "J. Z.", Prezes UOKiK uznał, że pismo to zostało doręczone skarżącemu prawidłowo. Po otrzymaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UOKiK, zgodnie z art. 136 K.p.a. przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia przedstawionych przez skarżącego zarzutów. Organ przytoczył wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1605/96, z którego wynika, że "nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony." W rozpatrywanej sprawie skarżący zachował bierną podstawę, nie przedstawiając żadnych dowodów na poparcie swoich oświadczeń i przerzucając ciężar zgromadzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia okoliczności faktycznych na organ prowadzący postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej podane. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Prezesa UOKiK z dnia [...] maja 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] grudnia 2007 r., którą nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 5 000 zł. Podstawą do wszczęcia postępowania i nałożenia przez Prezesa UOKiK kary pieniężnej na przedsiębiorcę był brak odpowiedzi na skierowane do niego pismo z dnia [...] lipca 2007 r., dotyczące rowerów dziecięcych [...]. Informacje, o które zwrócił się Prezes UOKiK, były niezbędne do ustalenia, czy wskazane rowery spełniają wymagania bezpieczeństwa. Przedsiębiorca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oświadczył, że brak odpowiedzi na to pismo wynikał z faktu nieotrzymania tego pisma. W ocenie Sądu organ prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie, w szczególności zaś udowodnił, że przedsiębiorca otrzymał pismo Prezesa UOKiK z dnia [...] lipca 2007 r., zawierające wezwanie do udzielenia informacji dotyczącej spełniania wymagań bezpieczeństwa przez rowery dziecięce [...], których dystrybutorem był skarżący. Doręczenie tego pisma było skuteczne, a wyjaśnienia skarżącego w tej kwestii nie były prawdopodobne i zgodne z zasadami doręczeń przyjętymi w K.p.a. Okoliczności z tym związane zostały w wystarczającym stopniu wykazane w przeprowadzonym przez organ postępowaniu wyjaśniającym. Prezes UOKiK trafnie zauważył, że postępowanie w sprawie nałożenia kary, o której mowa w art. 33a ust. 1 pkt 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, jest postępowaniem specyficznym w tym sensie, że jego wszczęcie jest konsekwencją działania lub zaniechania przedsiębiorcy. Postępowanie w sprawie nałożenia kary, o której wyżej mowa, jest ściśle związane z uregulowanymi w ustawie o ogólnym bezpieczeństwie produktów obowiązkami producentów lub dystrybutorów w zakresie bezpieczeństwa produktów. Jednym z nich jest obowiązek współpracy producentów i dystrybutorów, w zakresie prowadzonej działalności, z organem nadzoru i Inspekcją Handlową w celu uniknięcia lub eliminacji zagrożeń stwarzanych przez produkty przez nich dostarczane lub udostępniane (art. 12 ust. 1 ustawy). Jeżeli przedsiębiorca lub dystrybutor współpracuje z wymienionymi organami, a więc m.in. udziela rzetelnych informacji o tym, czy produkt jest bezpieczny, wówczas nie ma przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary, o której mowa w art. 33a ust. 1 pkt 2 ustawy. Natomiast nieudzielanie informacji niezbędnych do stwierdzenia, czy produkt jest bezpieczny lub udzielenie informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd upoważnia organ nadzoru do nałożenia, w drodze decyzji, na producenta lub dystrybutora kary pieniężnej w wysokości do 100.000 zł. Art. 33a ust. 1 powołanej ustawy stwierdza, że "organ nadzoru może, w drodze decyzji, nałożyć (...) karę pieniężną w wysokości do 100.000 zł...". Kolejne punkty tego przepisu mówią za co, za jakie naruszenie, może być nałożona kara. Nie ulega jednak wątpliwości, że przepis ten zakłada szerokie uznanie administracyjne, które dotyczy nie tylko samej możliwości nałożenia kary, ale także określenia jej wysokości. Decyzje uznaniowe, zakładające różny stopień tzw. luzu decyzyjnego, podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem, i to zarówno kontroli instancyjnej, jak i kontroli sądowej. "Sąd administracyjny bada (...) zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. 3, C. H. Beck, Warszawa 2000, str. 443). W decyzji uznaniowej, jeśli nie ma mieć ona charakteru dowolnego, podejmujący ja organ administracji powinien określić kryteria, którymi kierował się przy wyborze rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie możliwość podjęcia decyzji w sprawie nałożenia przez organ nadzoru nie ulega wątpliwości. Wynika ona jednoznacznie z treści art. 33a ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, zezwalającej na nałożenia kary pieniężnej w przypadku nieudzielenia informacji niezbędnych do stwierdzenia, czy produkt jest bezpieczny lub udzielenia informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd. W rozpatrywanej sprawie nieudzielanie takich informacji niewątpliwie miało miejsce. Za niedostateczne należało natomiast uznać określenie (a ściślej – jego brak) w zaskarżonej decyzji kryteriów pozwalających określić wysokość nałożonej kary. W pierwszej decyzji, z dnia [...] grudnia 2007 r., uzasadniając wysokość nałożonej kary organ stwierdził, że wziął pod uwagę stopień naruszenia przez przedsiębiorcę obowiązku współpracy oraz fakt, iż produkty, których dotyczyło postępowanie, są przeznaczone dla dzieci, a więc dla grupy konsumentów, która — zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów - podlega szczególnej ochronie. W drugiej decyzji, z dnia [...] maja 2008 r. podano jedynie ogólną zasadę ustalania wysokości kary pieniężnej – wysokość tej kary "...ustala się uwzględniając w szczególności stopień oraz okoliczności naruszenia obowiązków określonych w ustawie o ogólnym bezpieczeństwie produktów." W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.