III SA/Kr 955/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] w sprawie przekazania Prezydentowi Miasta kompetencji Rady Miasta do orzekania o przejęciu na własność gminy pojazdu I. skargę oddala, II. zarządza zwrot od Skarbu Państwa -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz skarżącego Gminy Miejskiej kwotę 300,- (słownie: trzysta złotych) tytułem nienależnie uiszczonego wpisu. wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2008r. Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miasta przekazała Prezydentowi Miasta swoje kompetencje do orzekania o przejęciu na własność gminy pojazdu, o których mowa w art. 50a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002r. w sprawie usuwania pojazdów. Jako podstawę prawną powołano art. 18 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda stwierdził nieważność opisanej powyżej uchwały w całości. W uzasadnieniu wskazano, że uchwała ta wydana została z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego, a zwłaszcza § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. z 2002r., nr 134, poz. 1133 ze zmianami), zgodnie z którym o przejęciu pojazdu na własność orzeka rada gminy. Podjęcie zaskarżonej uchwały o przekazaniu przez radę swych kompetencji zdaniem Wojewody nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym, w szczególności narusza ustawę z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz Konstytucję. Z art. 7 Konstytucji wynika zasada legalności zobowiązująca organy samorządu terytorialnego do działania na podstawie i w granicach prawa, wbrew tej zasadzie Rada Miasta podjęła przedmiotową uchwałę nie mając podstawy prawnej upoważniającej ją do działania w tym zakresie. To rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Gminę Miejską. Podstawę wniesienia skargi stanowiła uchwała Rady Miasta z dnia [...]. Skarżący wnosząc o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 2 u.s.g, a także § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002r. w sprawie usuwania pojazdów poprzez przyjęcie, że nie jest dopuszczalnym przekazanie innemu organowi kompetencji rady gminy do orzekania o przejęciu pojazdu na własność gminy. W skardze zarzucono także art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. Ewentualnie, w razie uznania przez Sąd wadliwości jedynie podstawy prawnej powołanej w przedmiotowej uchwale – skarżący zarzucił naruszenie rozstrzygnięciem nadzorczym prawa poprzez przyjęcie, że wada ta była przesłanką do stwierdzenia nieważności uchwały, a nie do stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu powołano się na dokonywane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnianie właściwości o której mowa w art. 18 ustawy o samorządzie gminnym na właściwość wyłączną rady gminy, której nie wolno przenosić na inne organy oraz właściwość niewyłączną, w ramach której możliwe jest przenoszenie kompetencji do rozstrzygania na inny organ gminy. Skarżący uważa także, że kompetencja rady gminy do orzekania o przejęciu pojazdu nie należy do kompetencji wyłącznych rady, nie została bowiem nadana ustawą, jak tego wymaga art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., lecz aktem podustawowym, to jest Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. z 2002r., nr 134, poz. 1133 ze zmianami). Skoro zatem na gruncie art. 18 u.s.g. dopuszczalne jest przeniesienie kompetencji rady gminy, to takie przeniesienie należy zakwalifikować jako sprawę z zakresu ustroju gminy. Dlatego też przedmiotową uchwałę wydano jako akt prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. jako akt w zakresie wewnętrznego ustroju gminy. Z ostrożności procesowej, w razie uznania przez Sąd wadliwości podstawy prawnej skarżący wnosi o uznanie tej wady jako nieistotnego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że w pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę na charakter sprawy, której dotyczy upoważnienie udzielone przez Radę Miasta Prezydentowi Miasta. Analiza treści art. 50a ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002r. w sprawie usuwania pojazdów prowadzi do wniosku, że mamy tu do czynienia ze szczególnym aktem władczym wydawanym przez radę gminy na podstawie w/w rozporządzenia o charakterze publicznoprawnym, ze skutkami cywilnoprawnymi. Gmina wykonując zadania o charakterze ze sfery publicznoprawnej może korzystać ze środków prawnych o charakterze władczym. O ile w sprawach o charakterze cywilnoprawnym dany organ może przekazywać swoje kompetencje innemu podmiotowi, o tyle w przypadku spraw o charakterze publicznoprawnym (sfera imperium) takie przekazanie może mieć miejsce tylko w sytuacji istnienia wyraźnej podstawy prawnej. Taką podstawę stanowi np. art. 39 ust. 4 u.s.g., ale przepis ten nie upoważnia rady gminy do przeniesienia swoich kompetencji na prezydenta. Odnosząc się do poglądów skarżącego dotyczących rodzajów właściwości rady gminy, organ podzielił ten pogląd dodając jednak, że podział ten nie może być wykonywany wyłącznie na podstawie konstrukcji redakcyjnej art. 18 u.s.g, lecz że trzeba uwzględnić charakter sprawy. Z ostrożności, na wypadek gdyby Sąd nie podzielił tej argumentacji, organ podaje też dodatkowy argument, to jest pogląd, że właściwość rady gminy do orzekania o przejęciu pojazdu na własność gminy, należy do właściwości wyłącznej rady gminy, albowiem treść art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. należy rozumieć szeroko, obejmując nim nie tylko samą ustawę, ale także wykonawcze do tej ustawy rozporządzenie. Pismem z dnia 5 grudnia 2007r. skarżący wniósł o zwrot poniesionej opłaty jako nienależnej. W uzasadnieniu tego wniosku powołano się na treść art. 100 ustawy o samorządzie gminnym, który pozostaje w sprzeczności z § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości wpisów oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2007r. skarżący podtrzymał w całości zarzuty skargi, a odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę podniesiono, że podkreślany przez organ szczególny władczy charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie nabycia własności pojazdu jest właśnie dodatkowym argumentem przemawiającym za możliwością umocowania prezydenta, to prezydent bowiem jest na podstawie art. 39 u.s.g. organem uprawnionym do wydawania władczych aktów w sprawach indywidualnych, częstokroć w sprawach o wiele donioślejszych niż deklaratoryjne orzeczenie o nabyciu z mocy prawa własności porzuconego pojazdu. Skarżący zarzucił też niekonsekwencję w argumentacji organu polegającą na tym, że szerokie rozumienie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. dezaktualizuje podział na właściwość wyłączną i niewyłączną rady gminy. Dodatkowo podniesiono argument, że art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. mówi o kompetencjach do stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami, a deklaratoryjne orzeczenie o nabyciu z mocy prawa własności porzuconego samochodu nie należy do sfery "stanowienia" . Skarżący podkreślił też, że jest świadomy, że powołane w podstawie prawnej uchwały rozporządzenie zostało uchylone, ale zgodnie z art. 133 ustawy p.p.s.a. nie ma to jego zdaniem żadnego wpływu na zasadność wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Na wstępie należy podnieść, że w niniejszej sprawie istnieje podstawa do orzekania przez sąd mimo że powołane w podstawie prawnej uchwały rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. z 2002r., nr 134, poz. 1133 ze zmianami) zostało uchylone, albowiem zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z punktu widzenia jego legalności a więc zgodności z prawem obowiązującym w dacie jego wydania. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały Rady Miasta jest zgodne z prawem, a zarzuty skargi są nieuzasadnione. W ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo ocenił, iż zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa i zachodziła podstawa do stwierdzenia jej nieważności. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd, że przedmiotowa uchwała wydana została bez podstawy prawnej. Analiza treści art. 50a ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002r. w sprawie usuwania pojazdów prowadzi do wniosku, że orzeczenie w sprawie przejęcia pojazdu na własność gminy jest szczególnym aktem o charakterze publicznoprawnym, wywołującym skutki z zakresu cywilnoprawnego. Sąd w całej rozciągłości podziela pogląd Wojewody, że o ile w sprawach o charakterze cywilnoprawnym dany organ może przekazywać swoje kompetencje innemu podmiotowi, o tyle w przypadku spraw o charakterze publicznoprawnym (sfera imperium) takie przekazanie może mieć miejsce tylko w sytuacji istnienia wyraźnej podstawy prawnej. Jedną z fundamentalnych zasad ogólnych prawa administracyjnego jest wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada praworządności. Wynika z niej wymóg działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa. Organ administracji publicznej może działać władczo wobec podmiotów stojących na zewnątrz administracji tylko wtedy, gdy prawo wyposaża go w tzw. kompetencję administracyjną. Kompetencja administracyjna jest przyznawana nie administracji jako takiej, lecz konkretnemu organowi administracji publicznej. Organ posiadający kompetencję administracyjną może ją przenieść na inny organ tylko wtedy, gdy ma do tego stosowną podstawę prawną. Tymczasem w odniesieniu do kompetencji rady gminy dotyczącej orzekania w sprawie przejęcia pojazdu na własność gminy brak jest podstawy prawnej upoważniającej radę do przeniesienia przez nią tych kompetencji na organ wykonawczy gminy czyli prezydenta. Odnosząc się do poglądów skarżącego dotyczących rodzajów właściwości rady gminy, Sąd podkreśla, że wyłącznie na podstawie konstrukcji redakcyjnej art. 18 u.s.g. nie można wyprowadzać wniosku o możliwości przenoszenia kompetencji administracyjnej do wydawania aktów ze sfery publicznoprawnej. Proponowany przez skarżącego sposób rozumienia art. 18 u.s.g., a więc w oderwaniu od charakteru zadań, doprowadziłby bowiem do naruszenia podstawowych zasad działania administracji w demokratycznym państwie prawnym. Sąd nie podziela natomiast poglądu Wojewody, że przedmiotowa kompetencja rady gminy do orzekania o przejęciu pojazdu na własność gminy należy do właściwości wyłącznej rady gminy. W ocenie Sądu bowiem treść art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. należy rozumieć zgodnie z jej wyraźnym literalnym brzmieniem. Pod rządami obecnej Konstytucji, wprowadzającej uporządkowany i przejrzysty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego, nieuprawnionym jest zatem pogląd, że przepis ten obejmuje nie tylko ustawę, ale i rozporządzenie. Ustrojodawca w ramach źródeł prawa powszechnie obowiązującego wyraźnie różnicuje ustawę od rozporządzenia, definitywnie rezygnując z istniejącego uprzednio rozchwianego systemu źródeł prawa. Przytoczony zaś przez Wojewodę pogląd wynikający z wyroku NSA z 16 marca 2001r. nie dotyczy bezpośrednio problemu rozstrzyganego w niniejszej sprawie, a nade wszystko należy stwierdzić, że jest poglądem odosobnionym, albowiem w kwestii podstawy prawnej do stanowienia prawa miejscowego poglądem dominującym jest wymóg podstawy ustawowej, a nie podustawowej (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2002r., sygn. akt P 6/02, Dz. U. nr 214, poz. 1816 i wiele innych orzeczeń). Zauważyć też należy niekonsekwencję skarżącego, uzasadniając bowiem prawidłowość uchwały o przeniesieniu przez radę kompetencji do orzekania w przedmiocie nabycia własności pojazdu na rzecz prezydenta, jednocześnie wskazuje, że szczególny władczy charakter tego rozstrzygnięcia jest argumentem przemawiającym za tym, że kompetencja ta mieści się w art. 39 u.s.g. W efekcie takiego rozumowania pojawia się wątpliwość: czy zdaniem skarżącego rada gminy mogła przenieść kompetencje na prezydenta, skoro kompetencje te zdaniem skarżącego należały właśnie do prezydenta. Niezależnie od powyższego należy także stwierdzić, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo także i z tego powodu, że wydana została na nieprawidłowej podstawie prawnej. W ocenie Sądu bowiem art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. nie mógł stanowić podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy uchwały o przeniesieniu kompetencji na rzecz prezydenta. Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że było to jedynie nieistotne naruszenie prawa, istotą bowiem kwestionowanej uchwały było nadanie jej charakteru prawa miejscowego, co wynika nie tylko z powołania w podstawie prawnej art. 40 ust. 2 u.s.g., ale też wymóg ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nie chodzi tu zatem jedynie o powołanie błędnej podstawy prawnej w przypadku, gdy ta podstawa prawna w rzeczywistości istnieje (co mogłoby być rozważane w kontekście nieistotnego naruszenia prawa), ale o wydanie uchwały na nieprawidłowej podstawie prawnej w sytuacji, gdy właściwa podstawa prawna nie istnieje. Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd doszedł do przekonania, że regulacja zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Rady Miasta była sprzeczna z prawem i zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżone zatem rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały było zgodne z prawem. Z tego powodu skarga została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zarządził zwrot skarżącemu nienależnie wniesionej opłaty w kwocie 300 zł na podstawie art. 100 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opat sądowych. Przepis ten ma zdaniem Sądu pierwszeństwo przed regulacją rangi podustawowej zawartej w §2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości wpisów oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.