I OSK 856/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 681/07 w sprawie ze skargi Wojewody D. na zarządzenie Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wniesienia udziałów Gminy Miejskiej Z. do [...] Spółki z o.o. w Z. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 681/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Wojewody D., stwierdził, że zaskarżone zarządzenie Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wniesienia udziałów Gminy Miejskiej Z. do [...] sp. z o.o. w Z. zostało wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd S instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Zarządzeniem z dnia [...] Burmistrz Miasta Z., działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.), w wykonaniu uchwały nr [...] Rady Miasta Z., wniósł tytułem aportu prawo własności nieruchomości zabudowanej, stanowiącej budynek mieszkalny wielorodzinny (bez lokalu użytkowego - kotłowni w podpiwniczeniu) wraz z działką gruntu oznaczoną nr [...], obręb [...], [...] o pow. [...] m2 w udziale przynależnym do części mieszkalnej tego budynku położonego w Z. przy ul. [...] nr [...] i wartości [...] złotych do [...] sp. z o.o. w Z. w zamian za udziały Gminy Miejskiej Z.. Tym samym Gmina Miejska Z. zwiększyła w [...] w Z. liczbę udziałów o [...], a łączna wysokość udziałów Gminy Miejskiej Z. w [...], w Z. Spółce z o.o. wyniosła [...] udziałów o łącznej wartości [...] zł. Wykonanie zarządzenia, które weszło w życie z dniem podjęcia powierzono Zastępcy Burmistrza. W wykonaniu tego zarządzenia sporządzono akt notarialny, dokonano zmian w akcie założycielskim spółki i Krajowym Rejestrze Sądowym. Wojewoda D. wniósł skargę na powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podnosząc zarzut naruszenia art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 3 zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Zdaniem organu nadzoru, definicja zbywania i nabywania nieruchomości, zamieszczona w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozwala uznać, iż wniesienie aportu jest postacią zbywania nieruchomości. W tej sytuacji, niezawiadomienie najemcy o przysługującym mu pierwszeństwie w nabyciu nieruchomości jest sprzeczne z bezwzględnie obowiązującym przepisem art. 34 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wypełnia hipotezę art. 58 § 1 kc, a przez to pociąga za sobą skutek w postaci bezwzględnej nieważności czynności prawnej dokonanej z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Z. wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż do wyłącznej kompetencji Burmistrza Miasta należy możliwość wnoszenia aportów do spółek tworzonych z udziałem Gminy. Natomiast do wyłącznej kompetencji Rady Miasta należy zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) ustawy o samorządzie gminnym określenie zasad wnoszenia, cofania, zbywania udziałów i akcji. Rada Miasta Z. takiej uchwały nie podjęła. Burmistrz zatem miał pełną swobodę w zakresie wniesienia aportu rzeczowego do spółki gminnej. W ocenie strony, gdyby ustawodawca zamierzał objąć zakresem ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawę wnoszenia aportu do spółki, to wprost wymieniłby tę kwestię w ustawie. Kwestię wnoszenia aportów rzeczowych do spółek reguluje ksh, którego żaden przepis nie stanowi, aby do tej czynności prawnej miały zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nietrafny jest również pogląd skarżącego o konieczności zawiadomienia w formie pisemnej dotychczasowych najemców lokali mieszkalnych o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości. Na podstawie uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] wyłączono ze sprzedaży na rzecz dotychczasowych najemców lokale mieszkalne położone w budynku przy ul. [...]. Uchwała ta została przesłana Wojewodzie D., który nie zakwestionował jej zgodności z prawem. Stwierdzając, iż zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że wniesienie do spółki aportu w postaci nieruchomości powoduje przeniesienie własności tej nieruchomości z dotychczasowego właściciela, tj. gminy miejskiej Z., na [...] sp. z o.o. w Z., co stanowi zbycie, o którym mowa w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestionowane zarządzenie, w sposób oczywisty (po dokonaniu dodatkowych, wymaganych prawem czynności, niezbędnych dla skutecznego przeniesienia własności nieruchomości) przenosi zatem własność nieruchomości, położonej w Z., przy ul. [...] z Miasta Z. na [...] sp. z o.o. w Z. W konsekwencji, takie przeniesienie własności nieruchomości narusza art. 34 ust. 4 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, w nieruchomości są najemcy legitymujący się takimi umowami, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu ich lokali. Przepis ust. 4 art. 34 ustawy w sposób wyraźny wskazuje, jakie są obowiązki organów gminy w przypadku zamiaru zbycia takiej nieruchomości, a w ust. 7 kategorycznie stwierdza się, że zbycie nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym na rzecz innych osób niż wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić z pominięciem pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych przysługującego najemcom tych lokali. Rekapitulując Sąd I instancji wskazał, że wniesienie przez gminę do spółki z o.o. aportu w postaci nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym, w którym występuje najem lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony, bez wyczerpania procedury określonej w art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi rażące naruszenie prawa i prowadzi do stwierdzenia, że akt prawny podjęty przez organ wykonawczy gminy w tym zakresie musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, że wcześniej, jak w rozpoznawanym przypadku, Rada Miasta Z., podjęła uchwałę wyłączającą od sprzedaży lokale w nowowybudowanych budynkach położonych w Z., przy ul. [...], gdyż nie jest to przedmiotem obecnego postępowania. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Gmina Z., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności: 1) art. 4 pkt 3b, art. 34 ust. 1 pkt 3 oraz art. 34 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd, iż wniesienie aportem do spółki handlowej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym stanowi zbycie nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomości, co skutkowało aktualizacją pierwszeństwa najemców lokali mieszkalnych w nabyciu własności tych lokali, podczas gdy szczególnie w świetle uchwały Rady Miasta Z. Nr [...] nieruchomość nie była przeznaczona do sprzedaży, co spowodowało, że pierwszeństwo najemców lokali nie mogło się aktualizować; 2) art. 34 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało przyjęcie przez Sąd, iż Miasto Z. miało obowiązek dokonać zawiadomień, o których mowa w art. 34 ust. 4 ustawy, podczas gdy taki obowiązek nie istniał. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż przedmiotowe zarządzenie zostało podjęte w oparciu o uchwałę Rady Miasta w Z. z dnia [...] w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej wniesienia nieruchomości do [...] sp. z o.o. oraz z dnia [...] w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych. Uchwały te były przedmiotem badania pod względem legalności przez organ nadzoru - Wojewodę D., który nie stwierdził żadnych uchybień. I tak, w § 3 uchwały w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych postanowiono, iż nie podlegają sprzedaży lokale mieszkalne m. in. w budynku przy ul. [...], co skutecznie wyłączyło możliwość zaistnienia po stronie najemców lokali mieszkalnych prawa pierwszeństwa w nabyciu lokali. Skarżąca podała również, iż wniesienie nieruchomości do [...] służy realizacji celu publicznego w zakresie zaspokajania potrzeb zbiorowych wspólnoty samorządowej, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich przychodach, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. Zdaniem skarżącej, podjęte uchwały Rady Miasta Z. oraz zaskarżone zarządzenie służyły przede wszystkim zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej i miały na celu realizację przyjętej polityki mieszkaniowej. Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślono, iż definicja zbywania nieruchomości zawarta w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala uznać, iż wniesienie aportu jest postacią zbywania nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zatem zakres rozstrzygania i zobowiązuje wyłącznie do oceny zarzutów w niej zawartych. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, jak również brania pod uwagę innych uchybień, aniżeli wskazane przez wnoszącego skargę kasacyjną. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i zawiera zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego było zarządzenie Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] dotyczące wniesienia udziałów Gminy Miejskiej Z. do [...] sp. z o.o. w Z. Kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wniesienie przez gminę nieruchomości tytułem aportu do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością stanowi zbycie nieruchomości, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst, jedn.: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej i podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu, iż powzięcie zamiaru wniesienia nieruchomości do spółki tytułem aportu aktualizuje prawo pierwszeństwa najemców lokali w nabyciu tych lokali. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż jak wynika z art. 2 i art. 9 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formach zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego, przy czym jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczona odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Zgodnie natomiast z art. 12 ustawy o gospodarce komunalnej do wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji stosuje się przepisy Kodeksu spółek handlowych oraz przepisy Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem przepisów ustaw o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie wojewódzkim oraz o komercjalizacji i prywatyzacji. Odwołanie się przez ustawodawcę do wskazanych w treści art. 12 ustawy o gospodarce komunalnej aktów prawnych oznacza, że czynność prawna, jaką jest wniesienie wkładów do spółki kapitałowej podlega rygorom tych ustaw. Zastosowanie mogą jednak znaleźć postanowienia innych, niewymienionych aktów prawnych, jeśli w związku z wniesieniem wkładów do spółek zaistnieją okoliczności przewidziane hipotezami przepisów w nich zawartych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, kiedy to wniesienie nieruchomości tytułem aportu do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością wyczerpuje hipotezę przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 4 pkt 3b definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem zbywania nieruchomości. Otóż, jeśli w ustawie jest mowa o zbywaniu nieruchomości, należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Skoro zatem na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało zdefiniowane pojęcie zbywania nieruchomości, to niedopuszczalna jest taka wykładnia przepisów ustawy, która nadaje inne znaczenie zdefiniowanemu pojęciu lub je pomija. Wprawdzie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2003 r. o sygn. akt I CK 124/02 (LEX nr 127951) wyrażony został pogląd na gruncie art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, iż zbywanie nieruchomości polega tylko na ich sprzedaży lub oddawaniu w wieczyste użytkowanie, jednakże wprowadzenie do ustawy, nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), definicji pojęcia zbycia nieruchomości, czyni powyższe stanowisko nieaktualnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że wniesienie wkładu do spółki kapitałowej stanowi czynność prawną, w wyniku której ulega przeniesieniu własność przedmiotu wkładu, a więc czynność, o której mowa w art. 4 pkt 3b i art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że pod pojęciem zbycia nieruchomości rozumieć można wyłącznie sprzedaż nieruchomości. Analizując rozpoznawaną sprawę nie można tracić z pola widzenia i tej okoliczności, że wniesiona aportem nieruchomość powiększa majątek spółki kapitałowej i przestaje mieć charakter własności komunalnej. Jak wynika z akt sprawy, Gmina Z. wniosła prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym tytułem aportu do [...] sp. z o.o. w Z., przy czym [...] udziałów w spółce należy do Z. S.. Nieposiadanie przez Gminę całości udziałów oznacza, iż konkretna Spółka nie może zostać zaliczona do komunalnych osób prawnych. Gminną osobą prawną - jak się powszechnie przyjmuje - jest bowiem wyłącznie taka spółka kapitałowa, której cały kapitał zakładowy znajduje się w rękach gminy (por. uchwała Sądu najwyższego z dnia 14 marca 1995 r. o sygn. akt III CZP 6/95, opubl. OSN 1995/5/72). W konsekwencji zatem majątek spółki, w której nie wszystkie udziały objęte zostały przez Gminę Z. nie stanowi mienia komunalnego. Skoro zatem wniesienie nieruchomości aportem do spółki kapitałowej, spowodowało, iż nieruchomość ta została wyłączona z majątku komunalnego, to jest to dodatkowy argument za stanowiskiem, że w konkretnej sprawie mamy do czynienia ze zbyciem nieruchomości. Ponadto na uwagę zasługuje treść art. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.), w świetle których tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, a w celu realizacji tych zadań gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Jednakże z treści art. 2 ust. 1 pkt 10 cytowanej ustawy wynika, iż lokale stanowiące własność towarzystwa budownictwa społecznego nie wchodzą do mieszkaniowego zasobu gminy, nawet jeśli towarzystwa organizowane są w formie gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy. Powyższe daje podstawę do twierdzenia, iż wniesienie nieruchomości stanowiącej własność Gminy Z. do [...] sp. z o.o. w Z. spowodowało, iż gminny zasób mieszkaniowy uległ uszczupleniu a własność mienia gminnego została przeniesiona na rzecz innego podmiotu. Jeżeli zatem wniesienie nieruchomości do spółki stanowi zbycie nieruchomości w rozumieniu art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomości, to najemcom lokali mieszkalnych przysługuje pierwszeństwo w ich nabyciu. Osoby te - zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym z zawiadomieniu, nie krótszym niż 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Skorzystanie z prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości uzależnione jest od złożenia oświadczenia o wyrażeniu zgody na cenę ustaloną w ustawie. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezzasadny uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż ich wykładnia dokonana przez Sąd I instancji zasługuje na aprobatę. Odnosząc się natomiast do wskazywanej przez autora skargi kasacyjnej uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] nr [...] w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych, to istotnie § 3 ust. 1 zawiera postanowienie, zgodnie z którym nie podlegają sprzedaży lokale w nowo wybudowanych budynkach przy ul. [...]. Na uwagę zasługuje jednak fakt, iż uchwała ta została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 3 oraz art. 70 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami I dotyczy określenia zasad zarządem mieniem komunalnym. Uznając uprawnienia organu stanowiącego gminy do określenia zasad gospodarowania mieniem, należy mieć na uwadze fakt, iż uchwała w tej sprawie stanowi akt prawa miejscowego, który jak wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem prawa, przy czym jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym - do obszaru gminy. Godzi się podkreślić, iż uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2003 r. o sygn. akt I SA/Lu 882/02, opubl. FK 2003/4/53). Oznacza to, iż przepisy prawa miejscowego nie mogą pozostawać w sprzeczności z zapisami innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. O ile zatem Gmina działając w ramach swoich uprawnień właścicielskich ma prawo podjąć decyzję o nieprzeznaczaniu składników majątku do sprzedaży, to już za niedopuszczalne należy uznać wyłączenie w drodze uchwały stosowania ustawowych instytucji, do których należy prawo pierwszeństwa, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i ograniczenie ustawowo przysługujących najemcom lokali uprawnień.. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.S.a., orzekł jak w sentencji.