I OSK 143/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Geremek (spr.) sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 401/08 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 października 2008 roku, sygn. akt II SA/Lu 401/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2008 roku, nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po ponownym rozpoznaniu sprawy na wniosek T. W. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2008r., znak: [...], którą Kolegium w wyniku wznowienia postępowania odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] listopada 2007r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach z dnia [...] października 2007r., znak: [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego w wysokości 100 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do opłat za energię elektryczną. Postępowanie zostało wznowione postanowieniem Kolegium z dnia [...] stycznia 2008r. na wniosek T. W. z dnia [...] stycznia 2008r., która jako podstawę wznowienia wskazała "nie wyłączenie pracownika OPS i nie wyłączenie członka SKO" zarzucając im "potencjalną stronniczość na szkodę (skargi - niekompetencja na szkodę, konflikt)". W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 12 lutego 2008r. skarżąca doprecyzowała, `że chodzi jej o nie wyłączenie H. L. - pracownika OPS na wniosek z dnia [...] października 2007r. Zarzuciła, że przed wydaniem przez Ośrodek postanowienia z dnia [...] października 2008r. o odmowie wyłączenia H. L. od udziału w postępowaniu, organ nie zwrócił się do skarżącej o podanie przyczyn wyłączenia, a w konsekwencji uzasadnienie odmowy jest "automatyczne", nie poparte aktualnymi okolicznościami. Skarżąca wskazała, że wywiad środowiskowy, w oparciu o który wydano następnie decyzję merytorycznie rozstrzygającą wniosek o przyznanie świadczenia, został przeprowadzony przez H. L. przed wydaniem postanowienia o jej wyłączeniu, co mogło mieć wpływ na treść decyzji. Zdaniem skarżącej kompetencje H. L. "stwarzają zagrożenie obiektywizmu", bowiem wadliwie przedstawiła ona w wywiadzie sytuację rodzinną i materialną skarżącej stwierdzając, że skarżąca zajmuje kuchnię, podczas gdy w rzeczywistości zajmuje połowę budynku (lokal [...]), błędnie wskazując dochód skarżącej (o 100 zł za dużo) z niewłaściwej daty i bezpodstawnie obciążając pozostałych lokatorów (męża i syna) obowiązkiem pokrywania kosztów energii, nie ustalając należycie ich sytuacji materialnej. Skarżąca zarzuciła ponadto, że przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego na pokrycie kosztów energii elektrycznej do dochodu nie należało wliczać przyznanego jej wcześniej specjalnego zasiłku celowego, a także nie można było przyjąć, że Ośrodek ma ograniczone możliwości finansowe, skoro jego pracownicy otrzymują wysokie pensje. Skarżąca lakonicznie zakwestionowała również udział w postępowaniu K. A. Wszystkie te okoliczności, zdaniem skarżącej, świadczą o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2007r., co uzasadnia jej uchylenie. Również w piśmie z dnia [...] lutego 2008r. skarżąca wniosła o wyłączenie od udziału w obecnym postępowaniu wznowieniowym członka SKO – Z. C., zarzucając mu, że nagminnie narusza prawo, co naraziło jej rodzinę (męża i syna) na utratę zdrowia i życia. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, postanowieniem z dnia [...] lutego 2008r. Kolegium odmówiło wyłączenia od udziału w postępowaniu wznowieniowym członka Kolegium – Z. C. wyjaśniając, że nie została uprawdopodobniona jego stronniczość. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2008r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie odmówiło uchylenia decyzji własnej z dnia [...] listopada 2007r. stwierdzając, że nie zachodzą podstawy wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 3 i 5 kpa, ponieważ postanowienie o odmowie wyłączenia H. L. od udziału w postępowaniu było przedmiotem oceny przez Kolegium przy rozpoznawaniu odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2007r., czemu dało ono wyraz w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2007r. Kolegium stwierdziło też, że skarżąca nie składała, przed rozpoznaniem odwołania, wniosku o wyłączenie K. A. od udziału w postępowaniu, dlatego zarzut nierozpoznania takiego wniosku jest nieuzasadniony. Kolegium nie dopatrzyło się również podstaw do uwzględnienia wniosku o wyłączenie od udziału w postępowaniu wznowieniowym Z. C. W konsekwencji tej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a także o wyłączenie pozostałych członków Kolegium, tj. K. A., W. T. i W. S. podnosząc, że " w aktach sprawy znajduje się wiele okoliczności, które spowodowały konflikt (z niskich pobudek możliwość stronniczości)". Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008r. odmówiło wyłączenia wskazanych członków organu, stwierdzając, że brak jest okoliczności wskazujących na ich stronniczość, a następnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r., znak: [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko o odmowie wznowienia postępowania podnosząc, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 i 5 kpa. Skargę do sądu administracyjnego wniosła T. W. zarzucając naruszenie art. 24 § 3 kpa, tj. niewyłącznie od udziału w sprawie H. L. i K. A. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 7 października 2008 roku, sygn. akt II SA/Lu 401/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę wskazując, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wskazano, że organy administracji publicznej prawidłowo stwierdziły, że wskazane przez skarżącą w niniejszej sprawie okoliczności nie wypełniają znamion ustawowych podstaw wznowienia, w szczególności powołanego we wniosku art. 145 § 1 pkt 5 kpa., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Sąd podzielił w tym względzie stanowisko organów administracyjnych obu instancji, iż wskazane przez skarżącą okoliczności (nie wyłączenie pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach – H. L. od rozpoznania sprawy, której skarżąca zarzucała wadliwe ustalenie stanu faktycznego w przeprowadzonym przez nią wywiadzie środowiskowym, udział w postępowaniu odwoławczym K. A. - członka SKO, złe ustalenie dochodu skarżącej przekroczenie granic uznania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że Ośrodek ma ograniczone możliwości finansowe) nie są nowymi okolicznościami ani nowymi dowodami istotnymi dla sprawy. Kwestia wyłączenia H. L. była bowiem przedmiotem kontroli instancyjnej, a dodatkowo skarżąca powoływała się na niekompetencję i nierzetelność H. L. przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego, a nie na okoliczności potwierdzające jej stronniczość. Kwestionowany przez skarżącą wywiad środowiskowy z dnia [...] października 2007r., H. L. sporządziła natomiast z udziałem skarżącej, która zatwierdziła go własnoręcznym podpisem, co nie nasuwa wątpliwości co do bezstronności H. L. Postanowienie o odmowie wyłączenia H. L. wydane na podstawie art. 24 § 3 kpa było przedmiotem badania przez organ odwoławczy. W tym zakresie Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo przyjęły, że brak jest nowych okoliczności i dowodów uzasadniających uchylenie ostatecznej decyzji Kolegium oraz zakwestionowania udziału w postępowaniu K. A. - członka SKO. Zdaniem Sądu, również w obecnym postępowaniu Kolegium prawidłowo odmówiło wyłączenia swoich członków od rozpoznania sprawy, ponieważ skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności podważających ich bezstronność. Skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej oparł na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienia miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 par.5 ppsa w zw. z art.233 par. 1 kpc i w zw. z art.l par.l i 2 ppsa – przez przekształcenie zasady swobodnej oceny dowodów w dowolność z powodu stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa przez stwierdzenie, że skarżąca nie wykazała stronniczości pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach i członka SKO w Lublinie w poprzednim postępowaniu i że powoływała się na przyczynę wznowienia postępowania z art. 145 par. 1 pkt 5) ,a nie z art. 145par. 1 pkt 3 kpa. W uzasadnieniu wskazał, że we wniosku o wyłączenie z dnia [...] października 2007 roku wskazywano na głęboki antagonizm osobisty między pracownicą Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach – H. L., a skarżącą. z powodu czego wszczęto dochodzenia służbowe. Właśnie w poprzednim postępowaniu zaszły poważne okoliczności kwestionujące postawę tej urzędniczki – złożono skargi dnia [...] sierpnia 2007 roku i dnia [...] października 2007 roku, a następnie do Prokuratury dnia [...] kwietnia 2008 roku. Ponadto pełnomocnik wskazał, że postanowienie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach, nr [...] z dnia [...] października 2007 roku podpisane z upoważnienia Wójta jest dotknięte wadą prawną, gdyż w świetle art. 24 § 3 kpa bezpośredni przełożony pracownika może tylko wyłączyć pracownika na wypadek uprawdopodobnienia nieobiektywizmu. Poza tym uzasadnienie tego postanowienia dotyczy niniejszej sprawy, a nie także okoliczności istniejących przed złożeniem wniosku oświadczenie dnia [...] września 2007 roku. Ograniczenie się w takiej sytuacji do strony formalnej, że postanowienie o odmowie wyłączenia H. L. "było przedmiotem badania przez organ odwoławczy" i że wywiad środowisko "nie nasuwa wątpliwości co do bezstronności" nie jest w sposób oczywisty słuszne. Natomiast wyłączenie członka organu kolegium K. A., wystarczająco uzasadnia jego udział w sprawie T. W. w sprawie o sygn. akt II SO/Lu 136/06 i jego krytyczna ocena przez NSA , sygn. akt I OSK 1789/06. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Spór w niniejszej sprawie dotyczy uznania okoliczności wskazanych przez T. W. za przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania w sprawie odmowy uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową tworzącą możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej powstaje na tle potrzeby rozwiązania takich sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania (w szczególności dowodowego), na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Wszczęcie postępowania w sprawie uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek: pierwszą jest załatwienie sprawy decyzją ostateczną, natomiast drugą jest wystąpienie co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 oraz art. 145a k.p.a. wad decyzji administracyjnych lub postanowień. Wśród nich wskazuje się na wydanie decyzji przez pracownika lub organ podlegający wyłączeniu, a więc z pogwałceniem zasad określonych w art. 24, 25 i 27 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Porównanie treści wymienionych przepisów z treścią omawianej przesłanki pozwala zauważyć, że art. 24 k.p.a. wskazuje na wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu, a art. 145 § 1 k.p.a. o wznowieniu postępowania w przypadku wydania decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu. W skardze kasacyjnej pełnomocnik strony zakwestionował nie wyłączenie pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach – H. L. od rozpoznania sprawy, w której skarżąca zarzucała jej wadliwe ustalenie stanu faktycznego w przeprowadzonym przez nią wywiadzie środowiskowym, na podstawie którego wydano decyzję. Jako wadę postępowania pełnomocnik wskazał również udział w postępowaniu odwoławczym K. A. - członka SKO, który rozpoznawał odwołanie od decyzji organu I instancji. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że powyższe okoliczności nie są nowymi okolicznościami, ani nowymi dowodami istotnymi dla sprawy. Natomiast główna kwestia podnoszona w skardze kasacyjnej, a mianowicie nie wyłączenie pracownika lub członka organu od udziału w postępowaniu wprawdzie pozostają zasadniczo istotne dla sprawy, ale wnioskując o wznowienie należało wykazać, że w poprzednim postępowaniu zachodziły okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika biorącego udział w tym postępowaniu (art. 24 § 1-3 kpa), czego skarżąca w niniejszej sprawie nie wskazała. Ponadto jak wynika z akt sprawy kwestia wyłączenia H. L. była przedmiotem kontroli instancyjnej. Postanowienie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach, nr [...] z dnia [...] października 2007 roku o odmowie wyłączenia pracownika socjalnego H. L. od udziału w postępowaniu prowadzonym przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Niemcach w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, było bowiem rozpoznawane w postępowaniu odwoławczym. Zasadne zatem było stwierdzenie sądu I instancji, że postanowienie o odmowie wyłączenia H. L. w konsekwencji w żaden sposób nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wznowienie prawomocnie zakończonego postępowania administracyjnego. Skoro bowiem skarżąca nie powołała nowych okoliczności wskazujących na stronniczość, tylko na niekompetencję i nierzetelność pracownika OPS – H. L., co mogło być podnoszone wyłącznie w zwykłych środkach zaskarżenia. W tym zakresie należy zgodzić się z poglądem sądu I instancji, że również w obecnym postępowaniu Kolegium prawidłowo odmówiło wyłączenia swoich członków od rozpoznania sprawy, ponieważ i tym razem skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności podważających bezstronność członka SKO – K. A. Wobec powyższego nie można stwierdzić naruszenia art. 106 par.5 ppsa w zw. z art.233 par. 1 kpc i w art.l par. l i 2 ppsa., gdyż w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie doszło do przekształcenia zasady swobodnej oceny dowodów w dowolną ocenę dowodów. Tym samym brak jest podstaw do zakwestionowania wyroku sądu I instancji, a w konsekwencji, ponieważ w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, uzasadniających uchylenie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium odwoławczego w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego Wobec powyższego na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) skargę kasacyjną oddalono.