I SA/Kr 1046/08

Sygn. akt I SA/Kr 1046/08 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 października 2008r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba, Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Asesor: WSA Inga Gołowska (spr.), Protokolant: Małgorzata Celińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2008r., sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej, na uchwały Rady Gminy, z dnia [...] Nr [...], oraz z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie dotacji dla przedszkoli publicznych i niepublicznych, I. stwierdza nieważność § 3 pkt 1 lit. b oraz załącznika nr 2 do uchwały Rady Gminy z dnia [...] nr [...] oraz § 1 uchwały Rady Gminy z dnia [...] nr [...] II. określa, że zaskarżone uchwały nie podlegają wykonaniu w części określonej w punkcie I do chwili uprawomocnienia się wyroku W dniu [...] Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę z dnia [...]. Nr [...] w sprawie zasad udzielania przez Gminę dotacji dla przedszkoli publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała ta wpłynęła do badania nadzorczego przez Regionalną Izbę Obrachunkową w dniu [...]. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w dniu [...] działając na podstawie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. u z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw z art.11 ust. 1 pkt. 4 i art. 18a ust. 3 ustawy z dnia 07 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) - podjęło Uchwałę Nr [...] w której postanowiono wnieść skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na: uchwałę Rady Gminy z dnia [...] w części dotyczącej ustaleń §3 pkt. 1 lit. b uchwały oraz załącznika nr 2 do uchwały oraz uchwałę z dnia 28 lutego 2008r. w części dotyczącej ustaleń §1. W uzasadnieniu uchwały, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podniosło, że Rada Gminy zawarła w uchwale regulacje nieprzewidziane w ustawie o systemie oświaty a dotyczące żądanych przy rozliczaniu dotacji dokumentów oraz sposobu rozliczania dotacji. W uchwale z [...] postanowiono, że podmiot otrzymujący dotację zobowiązany jest do miesięcznego składania informacji o sposobie wykorzystania otrzymanej dotacji nadto nałożono obowiązek dołączenia do informacji uwiarygodnionych i opisanych ( bez wyjaśnienia czego opis ma dotyczyć) kserokopii faktur i innych dowodów wyszczególnionych w zestawieniu przewidzianym w załączniku mimo, że art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie dają podstawy do żądania dokumentów w postaci uwierzytelnionych kserokopii. Dodatkowo wskazano, że żądanie przez podmiot dotujący ujawnienia np. list płac może prowadzić do naruszenia dóbr osobistych osób (pracowników) figurujących na tych listach poprzez ujawnienie wysokości ich zarobków. Podniesiono także, że informacja kwartalna o wydatkach poniesionych ze środków dotacji może zawierać dane dotyczące np. datę wystawienia faktury lub innego dowodu, przedmiot zakupu, płatności, termin dokonania zapłaty faktury. Wobec nałożenia na podmioty otrzymujące dotacje obowiązku rozliczenia jej specyfikowanymi wydatkami obok konieczności ,,zwykłego" rozliczania dotacji, wprowadzono odmienny od przewidzianego przez przepisy ustawy sposób rozliczania dotacji. Przyjęte przez Radę Gminy zasady rozliczania dotacji mogą prowadzić do nieuzasadnionego żądania zwrotu niewykorzystanej dotacji czego przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują. Regionalna Izba Obrachunkowa działając na podstawie art. 93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym , skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na: - Uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] w sprawie zasad udzielania przez Gminę dotacji dla przedszkoli publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego w zakresie ustaleń § 3 pkt. 1 lit. b uchwały oraz załącznika nr 2 do uchwały, - Uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] w zakresie §1 wnosząc o stwierdzenie nieważności wskazanych regulacji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 80 i art. 90 ustawy o systemie oświaty nie dają podstaw do żądania dokumentów w postaci uwierzytelnionych kserokopii. Ustawa nie przewiduje możliwości rozliczania dotacji wg kryterium innego niż liczba uczniów uczęszczających do szkoły. Nałożenie obowiązku rozliczania dotacji wyspecyfikowanymi wydatkami obok konieczności rozliczenia jej liczbą uczniów skutkuje uruchomieniem odmiennego od przewidzianego ustawą systemu rozliczania. Przyjęty okres rozliczeniowy nie pokrywa się z rokiem szkolnym, co uniemożliwia racjonalną gospodarkę środkami dotacyjnymi. Dodatkowo podniesiono, że wystąpienie ze skargą w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stało się koniecznością z uwagi na upływ terminu z art.91 ust. 1 ustawy, przewidującego możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w ciągu 30 dni od otrzymania przez organ nadzoru w postaci Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we własnym zakresie oraz wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę udzielił Przewodniczący Rady Gminy podnosząc, iż przedmiotowe uchwały przekazane były do Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Organizacji i Nadzoru oraz do Regionalnej Izby Obrachunkowej celem sprawdzenia prawidłowości pod względem obowiązujących przepisów prawa. Zarówno Wydział Prawny Wojewody jak i Regionalna Izba Obrachunkowa nie wnosiły wówczas żadnych zastrzeżeń co do naruszenia prawa w zakresie objętym skargą. Zaskarżona uchwała z dnia [...] była przedmiotem badania przez Regionalną Izbę Obrachunkową ramach prowadzonej działalności nadzorczej i w dniu [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podjęło uchwałę nr [...] w której orzeczono, że §2 uchwały z dnia [...] w jego wstępie został wydany z naruszeniem prawa. Jednocześnie Rada Gminy wniosła o nieobciążanie jej kosztami postępowania na wypadek uwzględnienia skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. zwanej dalej: p.p.s.a.), stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, kontrola zaskarżonego aktu prawa miejscowego organów jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez sąd pod względem zgodności z prawem przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 3 §2 pkt 5 ustawy p.p.s.a.). Sąd nie bierze natomiast pod uwagę sposobu wykonania zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uchwały podejmowane na podstawie art. 80 ust. 4 i art.90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty są aktami prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP z dnia 02 kwietnia 1997r. akty prawa miejscowego zawierające z natury swej przepisy generalnie, powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który taki akt prawny ustanowił oraz stanowiące o obowiązkach lub uprawnieniach abstrakcyjnie określonych podmiotów - są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego w Polsce prawa. Organy samorządu terytorialnego dysponują prawem stanowienia aktów prawa miejscowego tylko i wyłącznie na podstawie i w granicach uprawnień przyznanych im w tym zakresie przez ustawy. Miedzy innymi reguły tworzenia prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach przez radę gminy wyczerpująco zakreślone w art. 40 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nadzór nad działalnością gminy jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem, według zaś art. 86 przedmiotowej ustawy organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 07 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych ( tekst jedn. Dz. U z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) stanowi, iż w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, między innymi w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Analizując treść uchwały Rady Gminy z dnia [...] w zaskarżonym zakresie Sąd doszedł do wniosku, że zasadne są zarzuty dotyczące niezgodności z regulacja ustawową jej § 3 pkt. 1 lit.b oraz załącznika nr 2 jak również §1 uchwały z dnia [...] w zakresie określenia dodatkowych warunków udzielenia i rozliczenia dotacji. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że powyższe dotacje są w swej istocie dotacjami podmiotowymi w rozumieniu art. 106 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U z 2005r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) a zatem mają za zadanie dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu. Zadania oświatowe, których zakres określa ustawa o systemie oświaty, są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego. Jednostki te otrzymują na ten cel określoną w ustawie budżetowej część oświatowej subwencji ogólnej zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U Nr 203, poz. 1966 ze zm.) Według §2 pkt.2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2007r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2008 (Dz. U Nr 247, poz. 1825) podział kwoty części oświatowej subwencji ogólnej jest dokonywany z uwzględnieniem właśnie m.in. obowiązku dotowania publicznych szkół i placówek oświatowych. Zgodnie z art. 80 ustawy z dnia 07 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004r. Nr 256 poz. 256 ze zm.) przedszkola publiczne niewymienione w art. 79 cyt. ustawy prowadzą gospodarkę finansową według zasad określonych przez organ lub podmiot prowadzący szkołę. Przedszkola otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkoli publicznych. Jeżeli do przedszkola, o którym mowa w ust. 1, uczęszcza uczeń niebędący mieszkańcem gminy dotującej to przedszkole, gmina, której mieszkańcem jest ten uczeń, pokrywa koszty udzielonej dotacji. Osoba zaś prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 50 % wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę. Dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Art. 80 ust. 4 cyt. ustawy stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Zgodnie z art.90 cyt. ustawy, niepubliczne przedszkola, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Jeżeli do przedszkola uczęszcza uczeń niebędący mieszkańcem gminy dotującej to przedszkole, gmina, której mieszkańcem jest ten uczeń, pokrywa koszty udzielonej dotacji. Osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40 % wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną formę wychowania przedszkolnego poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Zgodnie zaś z art.90 ust. 4 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Z powyższych przepisów wynika, że publicznym przedszkolom przysługuje dotacja w wysokości 50% a niepublicznym przedszkolom przysługuje dotacja na jednego ucznia na minimalnym, gwarantowanym ustawowo poziomie 75% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolach publicznych. Ustalając minimalną wysokość dotacji na poziomie 50% i 75% wydatków bieżących ustawodawca przyporządkował 50% i 75% wskaźnik procentowy do wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych niezależnie jaka kategoria dzieci do przedszkoli niepublicznych uczęszcza. Należy uznać, że chodzi to o uśrednione wydatki bieżące na jednego ucznia w przedszkolu publicznym, ponieważ ustawodawca nie wprowadza regulacji w oparciu, o które możliwe byłoby różnicowanie wysokości dotacji proporcjonalnie do kategorii dzieci, które uczęszczają do przedszkola niepublicznego. W konsekwencji uznać należy, że § 3 pkt. 1 lit. b uchwały z dnia 11 października 2007r. i §1 uchwały z dnia 28 lutego 2008r. są sprzeczne z art. 80 i art. 90 cyt. ustawy. Regulacja zaskarżonych § (paragrafów) i załącznika jako przekraczające zakres upoważnienia ustawowego pozostają w sprzeczności z art. 94 Konstytucji, który jednoznacznie określa, iż stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych; sformułowanie powyższe wyklucza zatem dopuszczalność wyjścia aktem prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Konstrukcja omawianej regulacji prowadzi do wniosku, że organ stanowiący może wprawdzie uregulować inne kwestie, niż podstawę obliczenia dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji (na co wskazuje zwrot w szczególności), ale przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji. Tryb i zakres danych, o których mowa w tym przepisie nie może być mylony z zasadami oraz przesłankami, które w obrębie całego systemu prawnego mają takie znaczenie jak warunki konieczne. Ustawodawca w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia jedynie w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że za niedopuszczalne należy uznać nakładanie w uchwale dodatkowych obowiązków, od których spełnienia przez beneficjenta dotacji zależy jej otrzymanie. W szczególności nie można wprowadzać ,,np. obowiązku przedstawiania poza planowaną liczbą uczniów, także określonych dokumentów,(...) Sformułowanie ,,tryb udzielania" ma znaczenie bardziej techniczne. Jest natomiast zgodne z ustawą ustalenie w uchwale wzoru specjalnego formularza, służącego do podawania przez organy prowadzące informacji o planowanej liczbie uczniów w roku, na który udziela się dotacji" (vide M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006. do art. 90). Odrębnego omówienia wymaga zawarte w omawianym przepisie pojęcie ,,rozliczenie dotacji" Nie może być wątpliwości, że pojęcie rozliczenie, użyte przez ustawodawcę, ma znaczenie jako czynności z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno - technicznym. Zaś "tryb rozliczania" oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła. Innymi słowy, ciężar tego zagadnienia położony jest na obieg informacji o podstawowym kryterium udzielenia dotacji, jakim jest liczba wychowanków danej jednostki. Rozliczenie wykorzystanej dotacji na podstawie zestawienia wydatków oraz kserokopii faktur i uwierzytelnionych dokumentów jest właściwe dla dotacji celowych. Dotacje przyznawane przez gminę na podstawie art. 80 oraz art. 90 ustawy o systemie oświaty mają charakter dotacji podmiotowych. Obowiązkiem gminy jest udzielanie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia. W związku z tym rozliczenie tych dotacji powinno nastąpić poprzez zobowiązanie podmiotów spoza sektora finansów publicznych prowadzących przedszkola i szkoły publiczne do podania faktycznej liczny uczniów w terminach określonych przez Radę Gminy określającej tryb udzielania i rozliczania dotacji. Żądanie przedstawienia informacji takich jak kserokopie faktur, rachunków, list płac nie znajdują umocowania prawnego w przepisach art. 80 oraz art.90 cyt. ustawy z których wynika, że dotacja przysługuje na każdego ucznia. W konsekwencji należy uznać, że załącznik nr 2 do uchwały z dnia [...] stanowiący wzór formularza informacji o wydatkach poniesionych z dotacji budżetu Gminy i w oparciu o wystawione faktury lub inne dowody, przedmiot dokonanego zakupu lub płatności, termin zapłaty faktury lub innego dowodu z uwiarygodnionymi i opisanymi kserokopiami faktur i innych dowodów również nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Analiza poddanych ocenie Sądu przepisów uchwał Rady Gminy prowadzi zatem do wniosku, że w zakwestionowanym zakresie regulacja organu samorządu terytorialnego jest sprzeczna z upoważnieniem ustawowym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 147§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały z dnia [...] w części dotyczącej § 3 pkt. 1 lit.b oraz załącznika nr 2 do uchwały oraz w części dotyczącej §1 uchwały z dnia [...] Stwierdzenie przez Sąd, na podstawie art.152 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) wstrzymania wykonania zaskarżonych uchwał w zakresie w którym stwierdzono ich nieważność do czasu uprawomocnienia się wyroku oznacza, że uchwały w tej części nie wywołują skutków prawnych, które z nich wynikają od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny.