II SA/Ke 423/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach na rzecz B. P. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołania B. P. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] uchylającej decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w z dnia [...] Nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oraz odmawiającej przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: W dniu 05.IX.2006 do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek B. P. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007, w którym wnioskodawczyni zadeklarowała w ramach rolnictwa ekologicznego S02 użytkowanie jednej działki rolnej oznaczonej literą A o powierzchni 70 ha, w wariancie uprawy sadownicze (bez certyfikatu). Grunty położone były na jednej działce ewidencyjnej w obrębie J. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał B. P. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w kwocie 126 000,00 zł., na mocy której wnioskodawczyni uzyskała płatności do następujących pakietów i wariantów: do upraw sadowniczych (bez certyfikatu) S02d01, powierzchnia uwzględniona 70ha, w kwocie 126 000,00 zł. W dniu 1.XII.2006r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęła "zmiana do wniosku" B. P. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, w którym wnioskodawczyni zadeklarowała w ramach rolnictwa ekologicznego S02 użytkowanie jednej działki rolnej oznaczonej literą AX o powierzchni 5,65 ha w wariancie uprawy sadownicze (bez certyfikatu). Grunty położone były na jednej działce ewidencyjnej w obrębie W. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił w trybie art. 155 kpa decyzję z dnia [...] nr [...] przyznającą płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i przyznał B. P. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w kwocie 10 170,00 zł, na mocy której wnioskodawczyni uzyskała płatności do następujących pakietów i wariantów: do upraw sadowniczych (bez certyfikatu) S02d01, powierzchnia uwzględniona 5,65 ha, w kwocie 10 170,00 zł. W dniu 17.V.2007r. do Biura Powiatowego wpłynęła "zmiana do wniosku" B. P. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, w której wnioskodawczyni zadeklarowała w ramach rolnictwa ekologicznego S02 użytkowanie jednej działki rolnej oznaczonej literą A o powierzchni 5,30 ha, w wariancie uprawy sadownicze (bez certyfikatu). Grunty były położone na jednej działce ewidencyjnej w obrębie W. Postanowieniem z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARIMR wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 kpa w sprawie przyznania B. P. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w związku ze złożoną zmianą do wniosku mającą wpływ na wydaną decyzję. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARIMR decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił decyzję nr [...] przyznającą płatności z tytułu realizacji przedsięwziąć rolnośrodowiskowych i odmówił B. P. przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007 ze względu na: 1. stwierdzenie nieprawidłowości w przypadku kontroli poszczególnych działek rolnych w gospodarstwie, 2. dla zadeklarowanej działki rolnej A nie stwierdzono deklarowanej uprawy rośliny w plonie głównym, stwierdzona uprawa należy do niższej grupy płatności.. W wyniku rozpoznania odwołania B. P. od tej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) płatność rolnośrodowiskową przyznaje, zmniejsza w drodze decyzji administracyjnej kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na jego wniosek. Płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska, a w przypadku pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 2, użytkowanych również jako sady (§ 3 tego rozporządzenia). Organ odwoławczy podniósł, że B. P. wnioskowała o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w ramach wariantu "uprawy sadownicze (bez certyfikatu)" do działki rolnej oznaczonej literą A o powierzchni 5,30 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania płatności, gdyż podejmował decyzję co do odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w oparciu o wniosek producenta złożony w dniu 5.IX.2006r., zmiany do wniosku z dnia 1.XII.2006r. i 17.V.2007r., których zakresem był związany oraz protokół z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 23.VIII.2007r., odzwierciedlający stan faktyczny na dzień przeprowadzonej kontroli. W wyniku tej kontroli ustalono, że nie jest prowadzona działalność rolnicza, wobec czego zawyżenie powierzchni wynosi 100%, co skutkuje odmową płatności dla tej grupy upraw. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004 ustanawiającej szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady WE Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. WE L 141 z 30.IV.2004r.), jeśli różnica między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, żadna pomoc obszarowa nie zostanie przyznana. Organ zauważył także, że powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej nr 290 w obrębie W. wynosi 5,73 ha, natomiast maksymalna powierzchnia jaka może być zadeklarowana i użytkowana rolniczo, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków oraz stanem faktycznym wynosi 5,39 ha, ponieważ pozostałą część działki ewidencyjnej stanowią wody i nieużytki. Zgodnie z tym nie ma możliwości, aby inspektorzy terenowi przeprowadzający kontrolę nie znaleźli granic deklarowanej uprawy oraz jej położenia w granicach działki ewidencyjnej. Inspektorzy terenowi stwierdzili większą powierzchnię niż deklarowana, a stwierdzone nieprawidłowości dotyczą zaniedbania w prowadzeniu działalności rolniczej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła B. P., domagaj się jej uchylenia. Zarzuty skargi sprowaącdzają się do kwestionowania prawidłowości przeprowadzonej kontroli przez spółkę G., której wyniki stały się podstawą do odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych oraz braku kompetencji kontrolerów. Zdaniem skarżącej protokół kontroli zawiera szereg niespójności i wykluczających się wniosków wskazujących na to, że kontrolerzy w rzeczywistości nie dokonali kontroli plantacji, na których rolnik zadeklarował uprawę orzecha włoskiego. Organ w tym stanie faktycznym winien był posiłkować się opinią biegłego z zakresu rolnictwa i sadownictwa na okoliczność rzetelności przeprowadzonej przez pracowników spółki G. kontroli. Ponadto w skardze zarzucono brak zawiadomienia ze strony kontrolerów rolnika o planowanej kontroli, lub w ostateczności powiadomienia telefonicznego w trakcie prowadzenia kontroli o braku możliwości zlokalizowania przedmiotowej działki i znajdujących się na niej roślinach, aby mógł wskazać osobiście lub udzielić pomocnych wskazówek w trakcie rozmowy telefonicznej. Naruszeniem interesów rolnika było także powiadomienie o wynikach kontroli blisko ponad pół roku po kontroli, co uniemożliwiało rzeczywiste zweryfikowanie niekorzystnych dla rolnika skutków wynikających z jego treści. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, aczkolwiek przyczyny jej uwzględnienia nie są tożsame z przedstawionymi przez skarżącą. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] oraz decyzja z dnia [...] Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach zostały wydane w trybie art. 163 kpa, stanowiącym szczególny tryb wzruszania decyzji administracyjnych. Przepis ten stanowi, że "organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne". Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd, że art. 163 kpa nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Podstawę prawną decyzji wydanej w tym trybie stanowią przepisy ustaw odrębnych lub aktów wykonawczych do tych ustaw, gdyż przepis ten nie określa przesłanek zmiany decyzji lub jej uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego znajdującego się w innym akcie prawnym. Wzruszenie decyzji w trybie powołanego przepisu wymaga: po pierwsze - stwierdzenia, że decyzja tworzy dla stron prawa nabyte, po drugie - ustalenia, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszenie decyzji, po trzecie - rozstrzygnięcia, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszenia decyzji, ponieważ są podstawy do zastosowania postanowień przepisów odrębnych (por. postanowienie NSA z 10 września 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1156/93, niepubl.). Podstawę prawną decyzji wydanej w omawianym trybie stanowić będą zatem przepisy ustaw odrębnych, które - jako przepisy prawa materialnego - winny określać przesłanki, które muszą być spełnione dla zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie organ administracji wskazał, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia jest m.in. § 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), który stanowi: jeżeli w wyniku pierwszej kontroli na miejscu zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, płatność rolnośrodowiskowa podlega w danym roku zmniejszeniu o wysokości określone w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w części przyznanej producentowi rolnemu do: 1) działek rolnych lub 2) zwierząt, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2, lub 3) stref buforowych, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 6 - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie. W tym momencie jednak należy zauważyć, że postępowanie w trybie art. 163 kpa dotyczy wzruszenia decyzji z dnia [...] nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydanej w postępowaniu, które postanowieniem Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] zostało wznowione. Jako podstawę prawną wznowienia wskazano art. 155 i art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz § 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.). Organ mylnie podał, że akt ten jest ustawą, podczas gdy jest to rozporządzenie Rady Ministrów. Ponadto zauważyć należy, że art. 155 i art. 149 dotyczą dwóch odrębnych trybów wzruszenia decyzji i nie mogą być zastosowane jednocześnie. Jednak postanowienie to nie było przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, nie było także aktem podjętym w granicach sprawy, wobec czego nie mogą być wobec niego zastosowane środki w celu usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 135 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Niemniej jednak postanowienie z dnia [...] stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Z akt sprawy nie wynika, aby wznowione postępowanie zostało zakończone, zaś pełnomocnik organu odwoławczego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym stwierdził, że nie została jeszcze wydana decyzja we wznowionym postępowaniu. W tej sytuacji zachodzi kolizja trybów eliminacji z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, możliwych do zastosowania w konkretnej sprawie. Postępowaniu nadzwyczajnemu, w tym wznowieniu postępowania mającemu na celu podważenie ostatecznej decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości, należy przypisać pierwszeństwo w stosunku do innych trybów postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego, mogących doprowadzić również do uchylenia decyzji administracyjnej, bez wykazywania jej wadliwości. Z wyeliminowaniem ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w drodze wznowienia postępowania wiążą się dalej idące skutki prawne, Uznać zatem należy, że tryb przewidziany w art. 163 kpa., zastosowany w sprawie niniejszej - a precyzyjniej tryby określone w przepisach szczególnych, do których artykuł ten odsyła - muszą ustąpić pierwszeństwa innym trybom, wyczerpująco uregulowanym w rozdziałach 12 i 13 kpa, w tym wznowieniu postępowania. Z wykładni systemowej tego ostatniego przepisu zamykającego rozdział 13 działu II kpa "Uchylanie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji", jak również zawartego w tym przepisie sformułowania - "także" wynika, [...] iż stanowić on powinien ostatni brany pod uwagę przez organy administracji tryb wzruszania decyzji ostatecznej. Użyte w art. 163 określenie "decyzja, na mocy której strona nabyła prawo", nawiązuje bezpośrednio do przepisu art. 155 kpa, który posługuje się identycznym sformułowaniem uzupełnionym jedynie o kwalifikator "ostateczna" w odniesieniu do wzruszanej decyzji. Brak tego określenia w przepisie art. 163 kpa jest, jak się wydaje, przeoczeniem ustawodawcy, gdyż wzruszanie w tym trybie decyzji nieostatecznej naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (p. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2002 r., sygn. II SA/Gd 441/00 – Lex 81537 z aprobującą glosą Wojciecha Chróścielewskiego i Agnieszki Korzeniowskiej - OSP.2004.2.14). Stwierdzone uchybienie, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 163 kpa w sytuacji, gdy w tej samej sprawie wznowione zostało postępowanie, które nie zostało zakończone ostatecznym rozstrzygnięciem stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bez możliwości zbadania legalności decyzji pod względem zgłoszonych w skardze zarzutów. Na podstawie art. 152 ppsa stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnieniu się wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.