II OSK 186/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1133/08 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 9 października 2008 r. w sprawie VII SA/Wa 1133/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2007 r. Sąd pierwszej instancji ustalił następujące istotne okoliczności: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku J. J. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r., działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchylono nią decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu z dnia [...] listopada 2006 r. i nakazano J. J. dokonanie rozbiórki budowli w postaci fundamentu żelbetowego pod przesiewacze, wybudowanego bez pozwolenia na budowę i zlokalizowanego na działce nr [...] w międzywalu Wisły, w miejscowości Broszkowice, po południowej stronie drogi wojewódzkiej nr 933, w rejonie mostu na Wiśle. Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniono błędnym wskazaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu podstawy prawnej decyzji z [...] listopada 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy upoważniał organy nadzoru budowlanego do uznania inwestycji zrealizowanej przez J. J. za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ocenił też, że decyzja nie była obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r., którą utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację i podnosząc dodatkowo, że podstawą zakwalifikowania inwestycji wykonanej przez J. J. jako fundamentu żelbetowego pod przesiewacze były dowody wskazane przez Urząd Gminy Oświęcim i Starostwo Powiatowe w Oświęcimiu, ocenione zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. Przedstawiając argumentację skarżącej Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewykazaniu, że "płyty betonowe stanowiące przedmiot kontrolowanego postępowania są obiektami budowlanymi - budowlami oraz, co za tym idzie, że istniała podstawa prawna do nakazania ich rozbiórki", a także naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. "w zakresie w jakim stanowił on podstawę do wyłączenia z mocy prawa pracownika organu orzekającego Pani M. M. od udziału w wydawaniu zaskarżonej decyzji". Uzasadniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji podniósł, że obie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostały w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą. Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja rozbiórkowa Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podał, że wbrew zarzutowi skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał ponad wszelką wątpliwość, iż inwestor J. J. samowolnie wybudowała w 2006 r. fundament żelbetowy pod przesiewacze. Stwierdził, że taki właśnie charakter inwestycji wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, na który powołał się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Podniósł, że w trakcie budowy fundamentu zostały przeprowadzone oględziny i w protokole z dnia 18 sierpnia 2006 r. stwierdzono wykonywanie zbrojenia oraz deskowanie przyszłego bloku żelbetowego o rzucie w kształcie litery L, co udokumentowano zdjęciami fotograficznymi. Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 10 października 2006 r. wykonane zostały dalsze zdjęcia, a inwestor J. J. oświadczyła, że obiekt podlegający oględzinom nie jest fundamentem lecz jest to 12 płyt żelbetowych. W związku z wyjaśnieniami skarżącej, znajdującymi się w protokole z 4 września 2006 r., że konstrukcja płyty żelbetowej o kształcie litery L nie ma określonego przeznaczenia organ nadzoru budowlanego podjął działania celem wyjaśnienia tej okoliczności. Na podstawie pisma Urzędu Gminy Oświęcim z dnia 6 września 2006 r., przesyłającego kserokopie pisma Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w sprawie uzgodnienia lokalizacji czterech taśmociągów oraz dwóch przesiewaczy w międzywalu rzeki Wisły w Broszkowicach, a także dokumentacji pt. "Koncepcja sortowni piasku i żwiru o wydajności 250 t/h ANEX – Broszkowice" otrzymanej ze Starostwa Powiatowego w Oświęcimiu organ nadzoru budowlanego ustalił, że zrealizowana budowla stanowi fundament żelbetowy pod przesiewacze kruszywa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wymienione dokumenty urzędowe zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone i w aspekcie nadzwyczajnego trybu postępowania są wiążące dla Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dalej Sąd pierwszej instancji wywiódł, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wyjaśnił, iż fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne po względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową są budowlami zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazał, że przez obiekt budowlany należy rozumieć również budowlę i podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja o nakazie rozbiórki wydana została zgodnie z prawem z uwagi na brak możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że M. M. nie wydawała decyzji w organu pierwszej instancji, lecz otrzymała upoważnienie do ponownego rozstrzygnięcia sprawy na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie w takim zakresie, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego twierdziła, że naruszono art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że ma on zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Z kolei w podstawie odwołującej się do naruszenia przepisów postępowania wywodziła, że naruszono art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zastrzegając, że wszystkie te naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego podniesiono, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu, która polegała na przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikował 12 płyt żelbetowych, znajdujących się na nieruchomości należącej do skarżącej, jako fundamenty pod przesiewacze kruszywa. Wskazano, że Sąd dla wykazania prawidłowości przyjętej przez organ administracyjny koncepcji oparł się na wymienionych w uzasadnieniu wyroku dowodach przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego, które nie oddawały w pełni stanu faktycznego w sprawie, czym naruszono normy wynikające z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zakwestionowano stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że pismo Urzędu Gminy Oświęcim z dnia 6 września 2006 r. przesyłające kserokopie pisma Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w sprawie uzgodnienia lokalizacji czterech taśmociągów oraz dwóch przesiewaczy w międzywalu Wisły w Broszkowicach, stanowi na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. dowód na okoliczność że 12 płyt żelbetowych stanowi fundament pod przesiewacze. Podniesiono, że w aktach administracyjnych dotyczących zarówno sprawy "nakazu rozbiórki" jak i "stwierdzenia nieważności" brak jest jakiejkolwiek ekspertyzy technicznej, z której wynikałoby, że płyty te stanowią fundament pod maszyny a nie np. element takiej maszyny lub że służą do innych celów. Według skarżącej kwestia ta, mająca fundamentalne znaczenia w sprawie, wymagała dla jej wykazania specjalistycznej wiedzy nie tylko z zakresu budownictwa, ale także z zakresu budowy maszyn, co – jak stwierdziła - wykracza poza prawem przewidziane kompetencje organów nadzoru budowlanego. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniono tym, że przyjęto, iż decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. nie narusza w sposób rażący art. 48 ust 1 Prawa budowlanego. Natomiast zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uzasadniono tym, że sformułowanie "brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy ujmować szeroko, jako nie tylko osobiste prowadzenie postępowania wyjaśniającego i przygotowanie projektu decyzji, ale jakikolwiek udział w czynnościach wyjaśniających w sprawie. W związku z tym wskazano, że M. M. wydała z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie z [...] lutego 2008 r. w sprawie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2007 r. i podniesiono, że przesłanki wstrzymania wykonania decyzji zawarte w art. 159 § 1 k.p.a. zakładają, że rozstrzygający tę kwestię pracownik organu administracyjnego musi zbadać prawdopodobieństwo wystąpienia wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem M. M. brała udział w czynnościach dotyczących sprawy. W piśmie z 22 grudnia 2009 r. skarżąca uzupełniła uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej w szczególności twierdząc, że tezę, iż obiekt budowlany, którego dotyczył nakaz rozbiórki, nie był fundamentem pod maszyny potwierdza fakt rozebrania tego obiektu i mimo tego funkcjonowania posadowionych na nim maszyn. Na dowód tego do pisma zostały dołączone Opinia techniczna, opisująca obiekt oraz Orzeczenie techniczne dotyczące wykonania nakazu rozbiórki. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Wywody skargi kasacyjnej sprowadzają się do tezy, że nakazanie rozbiórki rażąco naruszało prawo, gdyż przedmiot rozbiórki nie był obiektem budowlanym. Z kolei twierdzenie, że nie był to obiekt budowlany opierano na tezie, że błędnie ustalono, iż jest to fundament pod maszyny. Tak ujęte wywody skargi kasacyjnej pomijają to, że w art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.), zawierającym definicję budowli, fundamenty pod maszyny wskazano jedynie przykładowo. Budowlą jest więc każdy inny obiekt budowlany, który nie jest budynkiem lub obiektem małej architektury, ale który jest podobny do wymienionych w tym przepisie wytworów ludzkiej działalności. Jeżeli więc uwzględnić opis konstrukcji przedmiotu nakazu rozbiórki wynikający chociażby z dokumentów załączonych do pisma skarżącej z 22 grudnia 2009 r., oraz dokumentów, w tym fotografii i szkicu, sporządzonych podczas powołanych przez Sąd pierwszej instancji oględzin przeprowadzonych m.in. w dniu 10 października 2006 r., to trafne jest zaliczenie go do budowli. Jest to bowiem żelbetonowa konstrukcja w kształcie litery L o wymiarach 9,60 m na 16,07 m i wysokości 1,1 m. I nie jest przy tym istotne przeznaczenie tej konstrukcji. Nieporozumieniem jest bowiem uzależnianie zaliczenia takiej konstrukcji do budowli od jej przeznaczenia. Niezależnie od tego wskazać należy, że nie narusza zasad swobodnej oceny dowodów przyjęcie na podstawie dokumentów (nie ważne przy tym, czy mających charakter dokumentów urzędowych), że konstrukcja ta miała służyć jako fundament pod maszyny. Teza o takim przeznaczeniu tej konstrukcji jest uzasadniona. Potwierdza ją chociażby pismo z 22 grudnia 2009 r. i załączone do niego Orzeczenie techniczne. W piśmie tym skarżąca wyraźnie stwierdza, że "maszyny zlokalizowane na rzekomym fundamencie nadal znajdują się w tym samym miejscu i bez przeszkód pełnią swoją funkcję". Ustalenie więc, że żelbetonowa konstrukcja, której dotyczy nakaz rozbiórki, miała być fundamentem pod maszyny jest trafne, zgodne bowiem z zasadami logicznego rozumowania. Nielogiczne byłoby ustalenie, że konstrukcję tę wybudowano bez jakiegokolwiek celu. W tym zakresie trafnie nie dano wiary twierdzeniom skarżącej, że konstrukcja ta nie ma określonego celu. Z tych względów zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącymi ustaleń faktycznych jest niezasadny. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Fakt, że M. M. podpisała postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2007 r. nie oznacza, że brała udział w wydaniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2008 r. Mając na uwadze nadzorczy charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie sposób uznać, że tym samym podejmowała czynności wyjaśniające w sprawie. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że nie zachodziła podstawa wyłączenia określona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją.