VII SA/Wa 1231/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005r., znak: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 156 § 1 i 2 i 157 § 1 i 2, oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej z upoważnienia Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2000r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono J. i R. D. pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego [...] w W. - stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2000r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja Starosty Powiatu [...] o pozwoleniu na budowę jest wadliwa ponieważ zatwierdzono nią projekt budowlany sporządzony niezgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem część obiektu usytuowana została w ostrej granicy z działką sąsiednią, co ma istotny wpływ na sposób korzystania z tej działki, a także narusza interesy jej właścicieli. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2005r. wniósł R. D., po rozpatrzeniu którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty Powiatu [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nakładał na organ wydający pozwolenie na budowę obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie w dniu [...] sierpnia 1998r. Burmistrz Gminy W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, z garażami w podziemiu, wraz z infrastrukturą techniczną na terenie Gminy W. , [...]. Wymieniona decyzja zezwala na budowę zlokalizowanego w głębi działki budynku mieszkalnego 9 – lokalowego z garażami na 8 stanowisk w podziemiu o powierzchni zabudowy 280 m2, powierzchni użytkowej 750 m2 i kubaturze 3600 m2, wraz utwardzonym dojazdem do budynku i parkingiem na 16 miejsc postojowych, placykiem zabaw i rekreacji. Zatwierdzony decyzją projekt zagospodarowania działki przewidywał usytuowanie budynku mieszkalnego w odległości 9,20 m od granicy z działką nr ew. [...]. Zatwierdzony kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę projekt zagospodarowania działki przewidywał natomiast budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, 10 mieszkaniowego, z garażem w kondygnacji piwnicznej na 16 samochodów o powierzchni użytkowej 1266,6 m2 i kubaturze 4250 m3, usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. [...]. Ponadto projekt zagospodarowania przewidywał budowę 2 zewnętrznych miejsc parkingowych oraz nadbudowę 1 kondygnacji, która nie była przewidziana w decyzji o warunkach zabudowania i zagospodarowaniu terenu. Oznacza to, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja z dnia [...] lutego 2000r. jest niezgodna z decyzją o warunkach zagospodarowania i zabudowaniu terenu, oraz powoduje naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich – właścicieli działki nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł R. D. zarzucając decyzji • naruszenie art. 156 § 1, pkt 2 kpa poprzez niewałaściwego jego zastosowanie • błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zatwierdzała projekt zagospodarowania działki podczas gdy projekt zagospodarowania działki zatwierdzony był decyzją z [...] lutego 2000r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę, • obrazę przepisu art. 35 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przez przyjęcie, że projekt zagospodarowania działki nie był zgodny z wymogami decyzji warunkach i zagospodarowania terenu pomimo braku takich niezgodności, • obrazę art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego przez wskazanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego innej podstawy prawnej i dodanie nowych zarzutów uniemożliwiając skarżącemu odniesienie się do nich w odwołaniu, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, • obrazę art. 5 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 35 Prawo budowlane i art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, iż doszło do naruszenia interesów osób trzecich. Zdaniem skarżącego brak było podstaw do stwierdzenia niezgodności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Organ nadzoru całkowicie pominął bowiem treść art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który określa zakres uregulowań objętych decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjaśnienie organu poza ten zakres nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 35 ustawy Prawo budowlane. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 930/06 oddalił skargę R. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. Skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. D. i R. D. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2008 sygn. akt II OSK 387/07 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skarg uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd ponownie rozpoznając sprawę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego związany jest, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe. Rozpoznając skargę kasacyjną J. D. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zasadność jej podstawowego zarzutu, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i art. 10 § 1 kpa mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej R. D. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku stwierdził, iż (...) "odstępstwo od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani też naruszenie interesów osób trzecich nie stanowią przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 kpa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłankę nieważnościową w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowić może tylko "rażące naruszenie prawa", zwykłe choć nawet oczywiste naruszenie prawa nie wyczerpuje wymogu zawartego we wskazanym przepisie rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji. Organ administracji w postępowaniu nieważnościowym zobowiązany jest bezwzględnie do wykazania i uzasadnienia swego stanowiska ocennego, dlaczego uznaje określone naruszenie prawa za rażące. W sprawie niniejszej organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzje nie dokonał takiej oceny i nie uzasadnił na czym opierał swoje stanowisko, przyjmując wydanie kontrolowanej z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności gdy chodziło o naruszenie interesu osób trzecich". Nadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż (...) "podnosząc różnice między decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, a decyzją o warunkach zabudowy, organ nie wypowiedział się, czy wziął pod uwagę, iż w sprawie wydano także decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i pozwolenie na budowę wg tego projektu". Zważywszy na wiążący charakter wykładni prawa zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dokonując ponownie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przede wszystkim podkreśla, że wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym, odrębnym od innych postępowań, ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Postępowanie to czynni wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Jedną z przesłanek uchylenia decyzji, jako nieważnej jest przesłanka rażącego naruszenia prawa - art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przyjmując, iż decyzja wydana została z "rażącym naruszeniem prawa" organ musi wskazać nie tylko, że doszło do naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy ale także, że naruszenie to ma charakter rażący. Oznacza to, że decyzja obarczona taką wadą pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości, iż przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w odniesieniu do decyzji z dnia 14 lutego 2000r. zaistniał. W ocenie sądu, na co zwrócił także uwagę w uzasadnieniu swojego wyroku NSA, organ nie tylko nie wyjaśnił podstawowych kwestii dotyczących oceny rażącego naruszenia prawa, ale także nie objął ta oceną całego materiału dowodowego w sprawie. Dopiero ustalenia poczynione w powyższym zakresie pozwolą organowi na prawidłową ocenę kontrolowanej decyzji w aspekcie przesłanek nieważnościowych. Brak tej analizy i oceny uniemożliwia także Sadowi dokonanie oceny decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Powyższe powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, gdyż wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy ponownie rozpoznając sprawę obowiązane będą nadto do powiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich, stron które brały udział w postępowaniu zwykłym. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.