II SA/Łd 492/08

Dnia 10 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy O. oddala skargę. ls W dniu 25 października 2007 roku, Rada Gminy w O. działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Inspektora Sanitarnego w Z. podjęła uchwałę, Nr XIII/122/07 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. (Dz. Urzęd. Wojew. Łódzk. z 2007r., Nr 371, poz. 3285 ze zm.). W piśmie z dnia 14 kwietnia 2008 roku M. K. działając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę Gminy w O. do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie uchwały Rady Gminy w O. Nr XIII/122/07 z dnia 25 października 2007 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. W uzasadnieniu podniósł, iż uchwalony regulamin narusza jego interes prywatny oraz interes innych właścicieli nieruchomości poprzez przekroczenie przez Radę Gminy w O. zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazał, iż katalog zagadnień uregulowanych w art. 4 ust. 2 powołanej ustawy ma charakter zamknięty, co oznacza, że organy stanowiące nie mają prawa do uregulowania w regulaminie o utrzymaniu porządku i czystości kwestii, które nie zostały wymienione w powołanym przepisie. Podkreślił, iż zarówno w doktrynie, jak i w świetle ugruntowanego orzecznictwa dominuje pogląd, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, istnieje bowiem zakaz wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Odwołując się natomiast do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Wr 585/06 podkreślił, iż podjęty na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku gminach, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego. Podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie bowiem od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. W piśmie z dnia 7 maja 2008 roku, stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Rada Gminy w O. odmówiła uchylenia uchwały Nr XIII/122/07 z dnia 25 października 2007 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na ternie Gminy O. W dniu 21 maja 2008 roku M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy w O. Nr XIII/122/07 z dnia 25 października 2007 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na ternie Gminy O. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub ewentualnie o stwierdzenie nieważności § 1-4, § 6-7, § 11, § 14, § 15, § 18, § 21, § 23-24, § 26-27 uchwały i wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymując argumentację przedstawioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podkreślił, iż uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tych samych zagadnień, które uregulowane zostały w ustawie. Odwołując się do treści § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908) wskazał, iż rada gminy nie ma prawa powielać i modyfikować uregulowań ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Regulamin, zdaniem skarżącego nie może być taktowany jako informator o innych obowiązujących przepisach prawa, a zważywszy na rygor odpowiedzialności grożącej za niewykonanie obowiązków określonych w regulaminie, regulacja regulaminowa powinna być adekwatna do zakresu delegacji udzielonej radzie gminy. W zaskarżonej natomiast uchwale Rada Gminy w O. zawarła szereg powtórzeń z różnych ustaw i wprowadziła nowe pojęcia nieznane ustawie. Podniósł, iż wymienienie obowiązków właściciela nieruchomości w sposób niepełny poprzez poprzedzenie obowiązków wyrazem "w szczególności" wskazuje, iż katalog obowiązków właścicieli nieruchomości jest niepełny zwłaszcza, że art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminie za nie spełnienie obowiązków zawartych w regulaminie opatrzony jest sankcją w postaci grzywny. W odpowiedzi na skargę z dnia 20 czerwca 2008 roku Rada Gminy w O. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, iż w przypadku wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy w pierwszej kolejności zbadać, czy zaskarżony akt narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, gdyż dopiero od stwierdzenia istnienia interesu prawnego skarżącego będzie uzależniona legitymacja czynna do wniesienia skargi. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem sądowym oraz stanowiskiem doktryny interes prawny oznacza związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. Skarżący - M. K. nie wykazał natomiast, jaki jest jego interes prawny lub uprawnienie, które zostało naruszone w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały. Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę wypełniła dyspozycję art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a sama uchwała uzyskała pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących powtórzeń przepisów z różnych ustaw Rada Gminy podniosła, iż są one nieuzasadnione, ponieważ użycie w uchwale sformułowań, którymi posługuje się ustawodawca w ustawie zawierającej delegację dla organów samorządu terytorialnego do uchwalenia stosownych regulaminów nie może być uznane, jako "powtórzenie przepisu". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5, 6, 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest skarga na uchwałę Rady Gminy w O. Nr XIII/122/07 z dnia 25 października 2007 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. (Dz.Urz. Wojew. Łódzk. Nr 371, poz. 3285 ze zm.), która została wniesiona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) W myśl zaś do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten przyznaje zatem prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania przepisu wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia przysługujące w tym zakresie obywatelowi nie sięgają tak daleko, jak uprawnienia organu nadzoru nad działalnością gminną (art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), czy prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Pojęciem interesu prawnego jako kryterium legitymacji do wniesienia skargi posługuje się również art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten ma z kolei związek z art. 28 k.p.a., według którego interes prawny decyduje o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy zatem eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 roku, sygn. akt II SA 2637/02 - LEX nr 80699). A zatem, szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2001 roku, sygn. akt II SA 3157/00). Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 roku, sygn. akt IV SA 846/95, OSP z 1997 roku., nr 4, poz. 83A). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w O. z dnia 25 października 2007 roku dotyczy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. Skarżący natomiast w dacie wniesienia skargi nie wykazał zaistnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku pomiędzy tą uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Skoro zatem skarżący nie wykazał, że nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie jego zindywidualizowanego interesu prawnego lub uprawnienia, a subiektywne przekonanie skarżącego o wadliwości uchwały nie może stanowić podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny z uwagi na brak legitymacji procesowej, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. A.Ł.