VII SA/Wa 1136/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Miron, Sędzia WSA - Agnieszka Wilczewska-Rzepecka(spr.), - Paweł Groński, Asesor WSA, Protokolant - Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2008r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. skargę oddala Decyzją z dnia [...] maja 1996r. nr [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) art. 104 kpa oraz art. 4 ust. 1 Ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast i miejskich stref usług publicznych (Dz.U. Nr 141 poz. 692 z dnia 24 listopada 1995r.) - nakazał inwestorowi T. M. - dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie na terenie działki nr [...] bez wymaganego pozwolenia. Organ wskazał, iż przy budowie obiektu budowlanego prowadzone są roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 21 lipca 1995r. na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane wstrzymano roboty budowlane. W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 15 lutego 1996r. i w dniu 19 kwietnia 1996r. stwierdzono, iż inwestor wybudował pawilon - halę o wymiarach 60 x 30m. W związku z powyższym wobec nie zastosowania się inwestora do postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia orzeczono nakaz rozbiórki. Decyzją z dnia [...] czerwca 1997r, znak:[...] Wojewoda K. na podstawie art. 87 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 z 1994r., poz. 414, z póżn.zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U., Nr 9, poz. 26 z późn.zm.) - po rozpatrzeniu odwołania T. M. - utrzymał w mocy decyzję z dnia 13 maja 1996r. Prezydenta Miasta K.. Organ podniósł, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor zwracał się w 1994r. do Urzędu Miasta K. o informację w związku z zamiarem budowy obiektu handlowo-usługowego na terenie w/w działek przy ul. C. w K., jednak nie doszło do ustalenia lokalizacji tej inwestycji. W toku postępowania w dniu [...] lipca 1995r. zostało wydane postanowienie w trybie art. 50 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych na przedmiotowych działkach, na etapie prac przygotowawczych. Organ wskazał ponadto, iż zarzuty odwołania dotyczące postępowania administracyjnego nie zmieniają faktu naruszenia przez inwestora dyspozycji art. 28 §1 Prawa budowlanego. Wniosek o stwierdzenie nieważności złożyła J. M.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz.1071 z późn.zm.), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 1190/07, po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. M. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] czerwca 1997r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 1996r., znak: [...] Po ponownym rozpatrzeniu niniejszego wniosku oraz akt przedmiotowej sprawy organ wskazał, iż decyzja Wojewody K. z dnia [...] czerwca 1997r., znak: [...], w związku ze złożoną na nią skargą przez T. M., była już przedmiotem rozpatrywania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 1999r., sygn. akt II SA/Kr 1271/97, Sąd wniesioną skargę oddalił. Wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych do uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez sąd administracyjny. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne jest więc stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem Sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 Kpa. Żadna z okoliczności wymienionym w tym przepisie nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. W tym miejscu zauważyć należy, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, właściwy organ orzekając w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji związany jest oceną prawną, dokonaną już uprzednio przez Sąd. Zdaniem organu oddalenie prawomocnym wyrokiem skargi T. M. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] 06.1997r., znak: [...] stanowi przesłankę o charakterze przedmiotowym, skutkującą odmową stwierdzenia nieważności w/w decyzji organu wojewódzkiego z dnia 20 czerwca 1997r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 1996r., znak: [...] Decyzją z dnia [...] maja 2008r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 r. z późn.zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. M. - o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia[...] kwietnia 2008r, znak: [...]. Ustosunkowując się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ stwierdził, iż nie ma on uzasadnienia. Z analizy przesłanych akt sprawy wynika jednoznacznie, że prowadzone postępowanie i wszystkie wydane rozstrzygnięcia przez organy l-ej i ll-ej instancji, dotyczące pobudowanego samowolnie obiektu budowlanego kierowane były do inwestora - T. M.. Decyzja Wojewody K. z dnia [...] czerwca 1997r. w związku ze złożoną na nią skargą przez T.M. była już przedmiotem rozpatrywania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] kwietnia 1999r., sygn. akt II SA/Kr 1271/97 skarga została oddalona. Z tego też względu, w ocenie organu, nie było potrzeby odnoszenia się do zarzutów J. M. zawartych we wniosku, które nie wnosiły istotnych nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję, poza informacją, że skarżąca jako strona nie brała udziału w prowadzonym postępowaniu. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2008r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa oraz art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez : - nieprzedstawienie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ administracji przy wydaniu zaskarżonej decyzji, a w szczególności nieustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jak i odstąpienie od ponownej analizy argumentów zgłoszonych przez stronę w toku postępowania I i II instancyjnego. - nieprzedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, - nierozstrzygnięcie i nieustosunkowanie się do treści wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej, który został złożony w trybie art. 159 kpa w treści pisma z dnia 17.12.2007r. - błędną wykładnię art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającą na błędnym przyjęciu, iż sam fakt oddalenia skargi T. M. na decyzję rozbiórkową wyrokiem NSA z dnia 30 kwietnia 1999r. wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji w ramach nowego postępowania w trybie art. 156 kpa. W ocenie skarżącej zaprezentowany przez organ administracji sposób uzasadnienia zaskarżonej w sposób rażący narusza wymogi art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa, a także podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone między innymi w art. 7 i art. 11 kpa. Podkreślić należy nadto, iż istota dwuinstancyjności w procedurze administracyjnej jest rozumiana jako dwukrotne rozstrzygnie sprawy tzn. organ w II instancji winien dokonać ponownej analizy argumentów strony przedstawionych zarówno w I instancji jak i podniesionych już po wydaniu decyzji pierwszo-instancyjnej. Organ administracji nie odniósł się do istoty zarzutów i twierdzeń strony. W tym zakresie strona podniosła między innymi, iż istotnym jest, że oddalenie skargi przez sąd administracyjny nie zawsze musi wyłączać możliwość stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej przez Sąd. W szczególności sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy skarga o stwierdzenie nieważności decyzji oparta jest na okolicznościach, na które Sąd nie powoływał się w wyroku, w którym wcześniej została oddalona skarga na niezgodność decyzji z prawem. W takiej sytuacji nie istnieje związanie organu wyrokiem Sądu. W ramach niniejszej sprawy skarżąca w dniu 14 marca 2007r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1996r. Z treści uzasadnienia tego wniosku wynika, iż jako jego podstawę wskazano okoliczności, które nie były ujawnione oraz nie były przedmiotem oceny w ramach postępowania sądowego zakończonego wyrokiem NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 30 kwietnia 1999r. sygn. II SA/Kr 1271/97. Z przedmiotowego wyroku wynika jednoznacznie, że przedmiotem rozpoznania była wyłącznie kwestia związana z wykładnią art. 48 Prawa budowlanego, a w szczególności kwestia czasokresu rozpoczęcia budowy obiektu budowlanego w stosunku do daty wejścia w życie tego przepisu. Natomiast skarżąca w treści swojego wniosku podniosła, iż rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji rozbiórkowej dotyczyło m.in. nie wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez skierowanie decyzji rozbiórkowej wyłącznie wobec T. M. jako inwestora w sytuacji, gdy nieruchomość była przedmiotem współwłasności, a jednym ze współwłaścicieli była J. M. W takiej sytuacji inwestorem realizowanego obiektu byli wszyscy współwłaściciele nieruchomości. W konsekwencji organ administracji kierując nakaz rozbiórki wyłącznie do T. M. dokonał władczej ingerencji w prawo własności J. .M, która nie brała udziału w postępowaniu, a tym samym dopuścił się rażącego naruszenia zarówno przepisów procesowych jak i przepisów prawa materialnego. Skarżąca ponadto nie wskazywała na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a jedynie na okoliczności związane z rażącym naruszeniem prawa procesowego przy wydawaniu decyzji rozbiórkowej polegającym przede wszystkim na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008r., oraz utrzymana nią w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008r., odmawiająca stwierdzenia nieważność decyzji Wojewody K. z dnia [...] czerwca 1997r. oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 1996r., znak: [...]. W opinii Sądu, organ administracji orzekający w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadził postępowanie nieważnościowe uznając, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanych orzeczeń. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej żart. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej interpretacji przepisów prawa i wobec niemożności ponownej weryfikacji decyzji w trybie stwierdzenia nieważności odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. Jak zasadnie podniósł organ administracji skarga T. M. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] czerwca 1997r. została poddana kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie i prawomocnym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 1999r., sygn. akt II SA/Kr 1271/97 oddalona. Podkreślić należy, iż sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, stąd też niezależnie od zarzutów kontroluje, czy w procesie stosowania prawa przez organy administracji państwowej nie doszło do naruszenia prawa. Sąd ten dokonuje oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym na dzień jej wydania oraz z uwzględnieniem stanu prawnego wówczas obowiązującego. Jeżeli przy rozpoznaniu skargi sąd dojdzie do przekonania, że w chwili wydania decyzji naruszała ona prawo wówczas skargę oddala. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystąpienia wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności, bądź jej niezgodności z prawem. Jego istotną treścią jest zatem ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji. Podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 1998r. (sygn. IV S.A. 1467/96, LEX Nr 43235), iż wyrok sądu oddalający skargę na kwestionowaną decyzję przesądza jednoznacznie o tym, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, tym samym nie ma możliwości twierdzenia, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd jest w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Oddalenie skargi zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku, (zob. wyrok NSA z 23.04.2001 r., II S.A. 517/00, LEX Nr 51228). Organ administracji słusznie podniósł w wydanych orzeczeniach, że będąc związanym wyrokiem z dnia 20 czerwca 1997r. i oceną prawną w nim zawartą, nie mógł wydać decyzji stwierdzającej nieważność. Stosownie bowiem do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sadu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Na marginesie wskazać należy, iż istotnie w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3 kpa w zakresie odnoszącym się do poprawności sporządzenia uzasadnienia przez organ administracji. Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia tych wymogów nie spełnia, jednakże w ocenie Sądu uchybienie to nie stanowiło podstawy do uchylenia, gdyż nie naruszało przepisów postępowania w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może również uwzględnić zarzutu nierozpoznania przez organ wniosku złożonego przez skarżącą w trybie art. 159 kpa, odnosi się on bowiem do ewentualnej bezczynności organu, która nie jest przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu. O bezczynności możemy mówić w sytuacji, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, ale także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W przypadku uznania przez stronę, iż organ uchybił ciążącym na nim obowiązkom, to może ona złożyć skargę na bezczynność organu administracji. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).