II OSK 390/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska I Gospodarki Wodnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2109/07 w sprawie ze skargi R. J. na czynność Dyrektora [...] Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska I Gospodarki Wodnej z [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o dopłatę do demontażu pojazdów. postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok oraz odrzucić skargę, 2. zasądzić od R. J. na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej kwotę 14.100 zł (czternaście tysięcy sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2109/07, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Dyrektora [...] Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz zasądził od Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego R. J. kwotę 3.240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie ze skargi R. J. na czynność Dyrektora [...] Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z [...] 2007 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o dopłatę do demontażu pojazdów. Jak wynika z akt sprawy, w [...] 2007 r. skarżący R. J., prowadzący stację demontażu pojazdów pod firmą "[...]" złożył do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W., zwanego dalej Narodowym Funduszem, wniosek o udzielenie dopłaty do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji za rok 2006. W wyniku rozpatrzenia wniosku w Departamencie [...], został on zaopiniowany negatywnie z powodu niepoprawnie sporządzonego sprawozdania, które zawiera błąd merytoryczny polegający na zamieszczeniu odpadów z grupy 17. Jednocześnie Dyrektor [...] poinformował wnioskodawcę, iż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków przeznaczania wpływów pochodzących z opłat w zakresie recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 108, poz. 739) odmowa udzielenia dopłaty do demontażu nie stanowi przeszkody w ubieganiu się o dofinansowanie w formie pożyczki działań inwestycyjnych opisanych w § 5-8 rozporządzenia. Pismem z [...] 2007 r. R. J. wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku podnosząc, iż spełnił wszystkie wymogi formalne określone w art. 410a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), dalej powołanej jako Prawo ochrony środowiska. Ponadto skarżący wskazał, iż posiada zezwolenie na wytwarzanie odpadów z grupy 17, tj. aluminium o kodzie 17 04 02 i musiał je uwzględnić w rocznym sprawozdaniu, tym bardziej, że są one wymienione w decyzji środowiskowej na prowadzenie stacji demontażu. Powołał się też na brak jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w R. co do ujęcia w sprawozdaniu rocznym za 2006 rok odpadów z grupy 17. Dyrektor [...] pismem z [...] 2007 r. znak [...] podtrzymał negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie dopłaty z powodów wskazanych we wcześniejszym piśmie z [...] 2007 r. Na powyższe rozstrzygnięcie Narodowego Funduszu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. J. podnosząc, iż rozstrzygnięcie o negatywnym zaopiniowaniu wniosku o udzielenie dopłat do demontażu za rok 2006 narusza: art. 410a ust. 1 Prawa ochrony środowiska oraz § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 2000 r., art. 400 ust. 1–4 oraz art. 410a ust. 1-3 ww. ustawy – Prawo ochrony środowiska, art. 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Narodowy Fundusz wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów procesu, w tym zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a zatem każdego podmiotu, który w ramach swych kompetencji przyznanych przez ustawodawcę kształtuje władczo i jednostronnie stosunek prawny z indywidualnym adresatem decyzji, aktów lub czynności. Pod pojęciem administracji publicznej należy rozumieć nie tylko organy ustrojowe, ale także organy wykonujące powierzone im zadania w zakresie administracji publicznej (organy w zakresie funkcjonalnym). Takim podmiotem jest Narodowy Fundusz, któremu prawodawca powierzył określone zadania o charakterze finansowym, dotyczące nakładów inwestycyjnych na rzecz poprawy stanu środowiska. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji zajęcie stanowiska w przedmiocie zweryfikowania wniosku o udzielenie dotacji, stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., a to oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Sąd I instancji zaznaczył, że skoro ustawodawca powołał określoną instytucję prawną, jaką jest Narodowy Fundusz określając jej wewnętrzną strukturę i przypisując wypełnianie określonych zadań, konsekwencją czego jest kształtowanie w sferze uprawnień konkretnej jednostki prawa w zakresie określonym aktem normatywnym rangi ustawowej, nie ustanawiając jednocześnie regulacji prawnej, która określałaby tryb postępowania i formę rozstrzygnięcia podjętego przez tą instytucję, to nie można pozbawiać jednostki możliwości prawnej weryfikacji nieuwzględnienia jej wniosku o realizację określonego uprawnienia. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie nadania statutu Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (Dz. U. Nr 96, poz. 865), wydane na podstawie art. 416 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, jest z daty sprzed dokonania zmiany ww. ustawy, którą wprowadzono art. 410a – w związku z ustawą o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji i nie podlegało zmianom, a zatem nie może odnosić się do zakresu spraw uregulowanych w ww. ustawie. Zgodnie z zapisem § 5 ust. 1 Statutu organy Narodowego Funduszu obradują na posiedzeniach, podejmując uchwały w sprawach należących do ich właściwości. Uchwała podjęta w zakresie spraw, o których stanowi "art. 1 § 2 pkt 2 k.p.a." jest decyzją administracyjną. Podejmując uchwałę organ działa jako organ administracyjny przez dokonanie konkretyzacji prawa, bo jak wskazuje się w orzecznictwie, nie forma, ale treść przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. W przypadkach wątpliwości co do prawnych form działania administracji publicznej, w sprawach indywidualnych dotyczących praw lub obowiązków obywateli, administracja ta załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepis ustawy wyraźnie przewiduje dla określonej kategorii stosunków lub spraw inny tryb postępowania i inny sposób rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe rozpatrzenie wniosku skarżącego o udzielenie dopłaty do demontażu za rok 2006 powinno zakończyć się podjęciem przez Zarząd Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej uchwały na podstawie "art. 415 ust. 1 pkt 4" Prawa ochrony środowiska. Od uchwały tej, mającej charakter decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., stronie przysługuje środek odwoławczy zgodnie z procedurą określoną w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się więc z poglądem organu, zaprezentowanym w piśmie procesowym z [...] 2008 r., że udzielenie dotacji następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, zawartej przez Narodowy Fundusz z przedsiębiorcą prowadzącym stację demontażu. Tego rodzaju formy ustawodawca bowiem nie określił ani w ustawie – Prawo ochrony środowiska, ani w ustawie o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Forma umowy cywilnoprawnej dla przekazania przedmiotowych dopłat została przewidziana w § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków przeznaczania wpływów pochodzących z opłat w zakresie recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, które w ocenie Sądu I instancji zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 410b Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów została przez prawodawcę upoważniona do określenia szczegółowych warunków przeznaczania wpływów pochodzących z opłat, o których mowa w art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Rada Ministrów nie była więc upoważniona do uregulowania formy przeznaczania dotacji, albowiem ta, mogła być udzielona tylko w formie uchwały Zarządu Narodowego Funduszu, mającej charakter decyzji administracyjnej. Uchwała Zarządu Narodowego Funduszu rozstrzyga albo o przyznaniu dotacji – jeżeli wnioskodawca spełnia warunki określone ustawą, bądź o odmowie – jeżeli nie spełnia warunków. Czynności jakich dokonuje dyrektor, w tym przypadku Dyrektor [...] Narodowego Funduszu, są czynnościami wstępnymi, przygotowującymi materiały dla Zarządu odnośnie konkretnego wniosku do podjęcia stosownej uchwały (decyzji administracyjnej) przez Zarząd Narodowego Funduszu, rozstrzygającej w kwestii przyznania lub odmowy przyznania dotacji. W związku z tym, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona czynność nie mogąc stanowić rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie skarżącego o przyznanie dotacji, jest wadliwą i tym samym powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Dyrektor [...], zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powinien jedynie przekazać wniosek skarżącego o udzielenie dopłaty wraz ze stosownymi dokumentami do Zarządu Narodowego Funduszu celem podjęcia rozstrzygnięcia w kwestii tego wniosku w formie uchwały z pouczeniem o środkach odwoławczych. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 10 października 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 411 ust. 8 w związku z ust. 1 Prawa ochrony środowiska – poprzez błędną wykładnię oraz art. 406 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 410 Prawa ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie – polegające na przyjęciu przez Sąd orzekający, że udzielenie dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, a dofinansowanie w postaci rzeczonych dopłat udzielane w trybie art. 410a Prawa ochrony środowiska, stanowi przedmiot odrębny od wskazanego dyspozycją art. 406 ust. 1 pkt 6, tj. odrębny od przedsięwzięcia związanego z gospodarką odpadami i ochroną powierzchni ziemi; 2) art. 415 ust. 1 pkt 4 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 6 i 7 oraz art. 104 k.p.a. – poprzez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu przez Sąd orzekający, że udzielenie dofinansowania ze środków Narodowego Funduszu następuje na podstawie decyzji administracyjnej wydawanej przez Zarząd Narodowego Funduszu; tym samym Sąd orzekający naruszył wskazane przepisy ustawy przyjmując bowiem, iż uchwała Zarządu nie jest oświadczeniem wiedzy (jak twierdzi Narodowy Fundusz), a oświadczeniem woli, którego celem jest wywołanie skutku prawnego (pomimo iż mocą ustawy skutek ten powstaje dopiero w chwili zawarcia umowy cywilnoprawnej). Wobec dyspozycji art. 411 ust. 8 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym udzielenie dofinansowania w formie dotacji następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, uchwała Zarządu nie może stanowić formy konkretyzacji uprawnień lub obowiązków w indywidualnej sprawie administracyjnej; 3) art. 87 ust. 1 w związku z art. 92 i art. 188 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji czego Sąd orzekający dokonał ustalenia niemożności "odniesienia... do zakresu praw regulowanych w... ustawie" w zakresie wprowadzonego art. 410a Prawa ochrony środowiska w związku z ustawą o recyklingu pojazdów – norm prawnych zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie nadania statutu Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (Dz.U. Nr 96, poz. 865), ze względu na niezmienioną treść rozporządzenia, w sytuacji zmiany samej ustawy – Prawo ochrony środowiska. Fakt, iż rzeczone rozporządzenie nie uległo zmianie po wprowadzeniu w życie zmian do Prawa ochrony środowiska, nie stanowił podstawy do wyłączenia jego stosowania (w szczególności z powodu niezmienionej podstawy prawnej zawierającej upoważnienie do jego wydania) jako aktu prawa powszechnie obowiązującego; 4) przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków przeznaczania wpływów pochodzących z opłat w zakresie recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 108, poz. 739) – poprzez przyjęcie przez Sąd orzekający wydania przedmiotowego rozporządzenia z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zakreślonego dyspozycją art. 410b Prawa ochrony środowiska, co wobec zastosowanej z dokonaniem błędnej wykładni normy zawartej w art. 411 ust. 8 w związku z art. 410 oraz odesłaniem do niezastosowalnej przez Sąd orzekający normy art. 406 ust. 1 pkt 6 Prawa ochrony środowiska, stanowi naruszenie przywołanych przepisów prawa. Ustalenie Sądu orzekającego, iż "ustawodawca powołał określoną instytucję prawną jaką jest Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, określając jej wewnętrzną strukturą i przypisując wypełnianie określonych zadań, konsekwencją czego jest kształtowanie w sferze uprawnień konkretnej jednostki prawa... nie ustanowił jednocześnie regulacji prawnej, która określałaby tryb postępowania i formę rozstrzygnięcia podjętego przez tą instytucję", jest nie do przyjęcia i wskazuje na brak subsumcji przepisów prawa, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd orzekający braku normy prawnej rangi ustawowej do udzielenia dopłaty w formie dotacji, której udzielenie ze środków Narodowego Funduszu, następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej. Na podstawę prawną udzielenia dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji w formie dotacji przyznanej na podstawie umowy cywilnoprawnej, wskazuje dyspozycja art. 411 ust. 8 w związku z ust. 1 oraz art. 406 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 410 ust. 1 Prawa ochrony środowiska; 5) art. 400 ust. 2 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 38 k.c. i art. 412 ust. 1 oraz art. 415 Prawa ochrony środowiska – poprzez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że Narodowy Fundusz jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.; 6) art. 177 i 184 Konstytucji RP – poprzez niewłaściwą wykładnię w związku z przepisem art. 1 i 2 k.p.c. oraz art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 400 ust. 2 Prawa ochrony środowiska i art. 38 k.c. oraz 411 ust. 8 Prawa ochrony środowiska – polegające na odmowie uznania przez Sąd orzekający charakteru przedmiotowej sprawy jako sprawy cywilnej i ustaleniu kognicji sądownictwa administracyjnego w przedmiocie udzielania dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji z jednoczesnym naruszeniem zasady konstytucyjnej, zgodnie z którą obowiązuje domniemanie kognicji sądownictwa powszechnego w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości (sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów). Jeżeli zatem z przepisu prawa nie wynika co innego, sądem właściwym do rozpoznania sprawy o wymuszenie realizacji indywidualnego prawa podmiotowego jest sąd powszechny; 7) art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 2 p.p.s.a. – poprzez niewłaściwe jego zastosowanie – polegające na objęciu sądową kontrolą legalności zaskarżonych czynności, związanych z weryfikacją wniosku Skarżącej o udzielenie dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji za rok 2006, dokonanych przez Dyrektora [...] Narodowego Funduszu po uprzednim zakwalifikowaniu przez Sąd orzekający tej "weryfikacji" do innych czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w konsekwencji czego naruszone zostały przepisy związane z właściwością Sądu administracyjnego do podjęcia wyżej wymienionych działań (przekroczony zakres kognicji sądowoadministracyjnej); II. Naruszenie przez Sąd orzekający przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy; 8) art. 1 p.p.s.a. i art. 1 pkt 1 oraz art. 107 k.p.a. – poprzez niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 410a, art. 411, art. 412 i art. 415 Prawa ochrony środowiska – poprzez błędną wykładnię – polegające na przyjęciu przez Sąd orzekający, że sprawa w przedmiocie udzielenia dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji (dokonywanego w trybie art. 410a Prawa ochrony środowiska) jest sprawą administracyjną, a samo udzielenie dofinansowania ze środków Narodowego Funduszu na rzeczone dopłaty następuje na podstawie decyzji administracyjnej wydawanej przez Zarząd Narodowego Funduszu, przy równoczesnym przyjęciu przez Sąd orzekający, iż Narodowy Fundusz jest organem administracji publicznej; 9) art. 146 p.p.s.a. – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Dyrektora [...] Narodowego Funduszu z powodu naruszenia prawa materialnego – podczas, gdy rzeczone czynności nie naruszają prawa, co winno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. Z ostrożności proceduralnej, na wypadek nieuznania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska Narodowego Funduszu w przedmiocie braku podstaw prawnych do uznania zaskarżonych czynności jako sprawy sądowoadministracyjnej, skarżący wniósł dodatkowe zarzuty: I. Naruszenie przez Sąd orzekający przepisów prawa materialnego: 10) art. 400 ust. 4 Prawa ochrony środowiska – poprzez niewłaściwe zastosowanie z uwagi na zastosowanie przez Sąd orzekający normy prawnej, regulującej "wykorzystanie środków pochodzących z Unii Europejskiej", co w przypadku dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie ma zastosowania. Dofinansowanie przedmiotowych przedsięwzięć, następuje bowiem w formie dotacji, ze środków statutowych Narodowego Funduszu, stanowiących równocześnie przychody Narodowego Funduszu z opłat, o których mowa w art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Tym samym przedmiotowe dofinansowanie nie następuje ze środków pochodzących z Unii Europejskiej. II. Naruszenie przez Sąd orzekający przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 11) art. 184 Konstytucji RP – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na oparcie wydanego wyroku o nieistniejący przepis "art. 1 § 2 pkt 2 k.p.a.", a tym samym przekroczenie przez Sąd orzekający ustawowego zakresu kontroli – poprzez oparcie wydanego wyroku na nieistniejącej podstawie prawnej; 12) art. 134 oraz art. 135 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przekroczeniu przez Sąd orzekający granicy sprawy administracyjnej skutkiem przyjęcia odrębnego postępowania w przedmiocie zweryfikowania wniosku o udzielenie dotacji o zakwalifikowaniu go do czynności w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. (z wyraźnym zaznaczeniem, iż przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego) przy jednoczesnym zakwalifikowaniu uchwał Zarządu Narodowego Funduszu do decyzji administracyjnych, na mocy których następuje udzielenie dofinansowania (dopłaty do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji), a ustalenie to uzasadniając nieistniejącą normą prawną ("uchwała podjęta w zakresie spraw, o których stanowi art. 1 § 2 pkt 2 k.p.a. jest decyzją administracyjną" s. 6 akapit 4 uzasadnienia); 13) art. 141 § 4 w związku art. 146 § 1 p.p.s.a. i przepisami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L nr 379 z dnia 28 grudnia 2006 r. s. 5) oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków przeznaczania wpływów pochodzących z opłat w zakresie recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 147, poz. 932) (ówcześnie § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków przeznaczania wpływów pochodzących z opłat w zakresie recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji) – polegające na błędnej wykładni z uwagi na brak w uzasadnieniu wskazania co do dalszego postępowania, takich jednak aby ich zastosowanie nie naruszało innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wobec przepisów regulujących limity pomocy publicznej oraz fakt osiągnięcia przez Skarżącą maksymalnego dopuszczalnego limitu tej pomocy, jak również wobec cykliczności (coroczności) dopłat do demontażu i ich wysokości obliczanych na podstawie zmiennych (algorytmu) ustalanych w przypadku rzeczonego dofinansowania każdego roku (za rok poprzedni), których to okoliczności sprawy Sąd orzekający nie wziął pod rozwagę (pomijając je milczeniem), udzielenie dofinansowania (podjęcie przez Zarząd uchwały, która nienaruszałaby w tym stanie prawnym i faktycznym żadnych przepisów prawa) jest niemożliwe, a zatem sam wyrok nie może zostać wykonany. Skarżący Narodowy Fundusz wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi w trybie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., 2) zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, za dwie instancje. Z ostrożności proceduralnej, w przypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska Narodowego Funduszu – organu, Narodowy Fundusz wniósł o: Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; Zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, za dwie instancje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. J. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od Narodowego Funduszu na swoją rzecz zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. Ponieważ skarga kasacyjna została sporządzona w dwu alternatywnych wersjach, zakładających uwzględnienie jej w oparciu o przepisy art. 188 p.p.s.a. albo art. 185 § 1 p.p.s.a., należy odnieść się do zarzutów uzasadniających wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, jako wniosku uwzględnionego przez Sąd w przyjętym rozstrzygnięciu. Skargę kasacyjną należy rozpoznać, przyjmując stan prawny obowiązujący w dacie zaskarżonej czynności. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów postępowania należy uznać, że zaskarżonym rozstrzygnięciem Sąd naruszył przepisy art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 ust. 1 pkt 1 oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 oraz art. 107 k.p.a., co zostało podniesione w punktach 6, 7, 8, 9, 11 i 12 skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę na pismo Dyrektora [...] Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, dalej zwanego Narodowym Funduszem, z [...] 2007 r. Sąd przyjął, że jest to skarga na czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest to pogląd błędny nieznajdujący uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa materialnego i procesowego, nie wynika to też z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wyroku. Pogląd o zaliczeniu ww. pisma z [...] 2007 r. do czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w istocie przesądził o zakresie kognicji Sądu, jak i o samym rozstrzygnięciu Sądu w tej sprawie. Tymczasem z samego faktu uznania, że Narodowy Fundusz wykonuje zadania publiczne i dysponuje środkami publicznymi nie wynika jeszcze, że są to zadania z zakresu administracji publicznej, gdyż należy pojęcie to przeanalizować w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym. Poza tym nie wszystkie zadania z zakresu tradycyjnie pojmowanej administracji publicznej, muszą być wykonywane w formach władczych (decyzja, postanowienie), ale coraz częściej dopuszcza się w tym zakresie formy cywilnoprawne (umowa), czego nie dostrzeżono w zaskarżonym wyroku w ogóle. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie dotyczy każdego aktu lub czynności, w których dochodzi do skonkretyzowania co do osoby uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa, gdyż chodzi tu tylko o uprawnienia lub obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym. Należy bowiem pamiętać, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 Konstytucji RP sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, którego to pojęcia nie można też dowolnie rozszerzać na wszystkie dziedziny życia publicznego, nie wszystko co publiczne jest administracją. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerza zakres kognicji sądów administracyjnych, obejmując kontrolą sądową, tym samym dając gwarancje procesowe uczestnikom postępowania, kiedy to nie kończy się wydaniem decyzji, ani postanowienia. Jednak aby dany akt lub czynność zakwalifikować jako podlegające kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., musi być spełnionych jednocześnie szereg warunków: – akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny i muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, – akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny tzn. muszą mieścić się w pojęciu spraw "z zakresu administracji publicznej" w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym, – akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 60). W zaskarżonym wyroku Sąd w ogóle nie przeanalizował zaskarżonej "czynności" Dyrektora Departamentu NF, czy spełnia jednocześnie wszystkie powyższe warunki. Pisma Dyrektora Departamentu NF z [...] 2007 r. i [...] 2007 r. miały charakter opinii wewnętrznych, sporządzonych dla organów Narodowego Funduszu, upoważnionych do podejmowania działań decyzyjnych, zewnętrznych w imieniu Funduszu. Opinie te informowały organy decyzyjne Funduszu i wnioskodawcę, czy ten spełnia wszystkie warunki ustawowe określone w art. 410a ust. 1 Prawa ochrony środowiska, umożliwiające zawarcie z nim umowy cywilnoprawnej udzielającej dopłaty, o której mowa w powyższym przepisie. W istocie opiniowanie wniosku skarżącego, zgodnie z trybem przyjętym w aktach wewnętrznych Narodowego Funduszu, miało podobny charakter, jak opinia sporządzona przez radcę prawnego dla organu uprawnionego do zawierania umów, w każdej innej instytucji, mającej zdolność prawną do zawierania takich umów z podmiotami zewnętrznymi (np. przedsiębiorstwo, spółka handlowa, szpital, urząd gminy itp.). Nie jest to więc akt, ani czynność o charakterze zewnętrznym, gdyż w tym przypadku takim aktem zewnętrznym rodzącym określone prawa i obowiązki jest dopiero umowa cywilnoprawna, udzielająca dopłaty wnioskodawcy-przedsiębiorcy, który prowadzi stację demontażu. Nie do pomyślenia jest sytuacja, w której dyrektor lub prezes dowolnej instytucji, zawiera umowę cywilnoprawną z podmiotem zewnętrznym, bez wcześniejszego zaopiniowania i sprawdzenia wszystkich warunków umowy pod względem prawnym, finansowym i każdym innym mającym znaczenie, przez komórki wewnętrzne i specjalistów danej instytucji. W końcu każda umowa cywilnoprawna rodzi określone konsekwencje, za co ponosi odpowiedzialność osoba ją podpisująca jest to w swych skutkach odpowiedzialność większa, niż odpowiedzialność urzędnika podpisującego decyzję administracyjną, chociaż ta jest aktem władczym. Czy takie działania przygotowawcze do zawarcia umowy, można nazwać aktem lub czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nawet jeśli to ma miejsce w urzędzie gminy, czy w urzędzie wojewódzkim a więc w instytucjach, co do których nie ma wątpliwości, że są organami administracji publicznej i mają kompetencje do podejmowania działań w formach władczych. Nie wszystkie jednak działania podejmowane przez organy administracji publicznej, są podejmowane w formie decyzji, czy też postanowienia. Nie upoważnia też do zaliczenia opinii wewnętrznej Dyrektora Departamentu NF z [...] 2007 r. do czynności z zakresu administracji publicznej, pozycja ustrojowa i zakres wykonywanych zadań przez Narodowy Fundusz, który nie jest organem administracji publicznej. Nie wiadomo na jakiej podstawie i w oparciu o jakie przepisy, bez wyjaśnienia tego, Sąd I instancji przyjął, że Narodowy Fundusz jest "organem w zakresie funkcjonalnym". Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej zgodnie z art. 400 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, jest państwowym funduszem celowym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, ma osobowość prawną i prowadzi samodzielną gospodarkę finansową. Nadzór nad Narodowym Funduszem sprawuje minister właściwy do spraw środowiska (art. 419 ust. 1 Prawa ochrony środowiska). Narodowy Fundusz nie został zaliczony przez ustawodawcę do organów ochrony środowiska wymienionych w art. 376, lecz zgodnie z art. 386 pkt 3 Prawa ochrony środowiska, został określony jako jedna z instytucji ochrony środowiska. Powyższe świadczy jednoznacznie o tym, że ustawodawca świadomie nie chciał Narodowego Funduszu włączyć do grona organów administracji do spraw ochrony środowiska, które wymienił w innym dziale ustawy – Prawo ochrony środowiska. Twierdzenie więc w tym przypadku, że Narodowy Fundusz podejmuje akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, czy też jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, jest jawnym naruszeniem woli ustawodawcy, sprzecznym z ratio legis tej ustawy. Powyższe rozważania świadczą o trafności zarzutu zamieszczonego pkt 5 skargi kasacyjnej. Można przyjąć, że dany podmiot jest organem w znaczeniu (zakresie) funkcjonalnym, podobnie jak można przyjąć domniemanie formy decyzji administracyjnej, jednak koncepcje te, jako niewynikające wprost z przepisów prawa pozytywnego, muszą wynikać z dokonanego procesu wykładni przepisów prawa, jeżeli nie ma innych okoliczności stojących takim ustaleniom na przeszkodzie, jak np. przepis art. 411 ust. 8 Prawa ochrony środowiska. Należy tu się w pierwszej kolejności odwołać do brzmienia art. 1 pkt 2 k.p.a., a nie do "art. 1 § 2 pkt 2 k.p.a.", do którego odwołano się na s. 6 zaskarżonego wyroku, gdyż w aktualnie obowiązującym Kodeksie postępowania administracyjnego, nie ma takiego przepisu, na co słusznie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej. Przyjęcie w niniejszej sprawie, że Narodowy Funduszu jest organem administracji publicznej w zakresie funkcjonalnym, mającym kompetencje do podejmowania uchwał, które w rozumieniu K.p.a. są decyzjami administracyjnymi jest zbyt dużym uproszczeniem, nieznajdującym racjonalnego uzasadnienia w obowiązującym prawie. Sam fakt podejmowania uchwał przez organy Narodowego Funduszu, nie oznacza jeszcze, że uchwały te są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 k.p.a., tak jak to przyjęto w zaskarżonym wyroku. Poza tym nie wiadomo jak pogodzić zaskarżone rozstrzygnięcie z jego uzasadnieniem, skoro najpierw Sąd przyjmuje, że zaskarżona opinia Dyrektora Departamentu NF jest czynnością objętą art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w uzasadnieniu wyroku mówi się, że Zarząd NF podejmuje uchwały, które są decyzjami w rozumieniu "art. 1 § 2 pkt 2 k.p.a." Przyjęcie koncepcji aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wyklucza istnienie decyzji administracyjnej i odwrotnie, co wynika wprost z brzmienia powyższego przepisu. Brak spełnienia jednocześnie wszystkich warunków wymaganych dla aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., winno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jak wnioskuje się w skardze kasacyjnej. W istocie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga, czy jest to sprawa o charakterze administracyjnoprawnym (z zakresu działania administracji publicznej), czy też sprawa o charakterze cywilnoprawnym, podlegająca orzecznictwu sądów powszechnych. Należy zgodzić się z poglądem, że nie ma spraw z natury rzeczy cywilnych ani administracyjnych, gdyż w rzeczywistości stosunki prawne są zazwyczaj bardziej złożone i można w nich odnaleźć zarówno elementy publicznoprawne, jak i prywatnoprawne. Wątpliwości interpretacyjne powstają wówczas, kiedy ustawodawca nie rozstrzyga jednoznacznie w stanowionych przez siebie przepisach, na drodze jakiego postępowania i jakimi metodami, należy rozstrzygać o prawach i obowiązkach stron, czy środkami władczymi na drodze postępowania administracyjnego, czy na drodze postępowania cywilnego, czy też wykorzystując oba te postępowania na różnych etapach załatwiania sprawy. W dalszej konsekwencji przyjęty model postępowania decyduje o tym przed jakim sądem, administracyjnym, czy powszechnym należy dochodzić ochrony prawnej (uchwała NSA z dnia 17 czerwca 1997 r., sygn. akt FPS 2/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 147). Stosunki prawne oparte na umowie cywilnoprawnej, z której wynikają prawa i obowiązki stron, tradycyjnie w doktrynie i orzecznictwie są zaliczane do spraw cywilnych, podlegających orzecznictwu sądów powszechnych (art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c.). Za takim poglądem w omawianej sprawie przemawia też wykładnia art. 410a ust. 1 w związku z art. 411 ust. 8 Prawa ochrony środowiska. Nie można zgodzić się z poglądem, że formy cywilnoprawnej (umowy) ustawodawca nie określił w ustawie – Prawo ochrony środowiska, przeczy temu poglądowi brzmienie art. 411 ust. 8 ustawy. Nie było więc potrzeby odwoływać się do § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 2006 r. i oceniać zgodności tego aktu z delegacją ustawową. Za tym, że udzielanie dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji realizuje się w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej, a nie decyzji administracyjnej, przemawiają też inne postanowienia ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz brak regulacji odsyłających do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie. Jeżeli przepis art. 411 ust. 8 stanowi, że dotacji (w tym mieszczą się również dopłaty z art. 410a ust. 1) i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to należy przyjąć, że zapis ten, jednocześnie wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. W następnej jednostce redakcyjnej w ust. 9 art. 411 wyraźnie wyłączono formę umowy cywilnoprawnej do przekazywania środków na nagrody za działalność na rzecz ochrony środowiska i gospodarki wodnej (...). Zresztą w całym rozdziale 4, działu II tytułu VII ustawy – Prawo ochrony środowiska regulującym sprawy funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej w tym Narodowego Funduszu, nie przewidziano takich instrumentów władczych jak decyzje administracyjne. Jedynie w art. 419 ust. 3 Prawa ochrony środowiska przewidziano, że o nieważności uchwały Rady Nadzorczej Narodowego Funduszu orzeka w drodze decyzji organ nadzoru (minister właściwy do spraw środowiska). W sprawach tych stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 5) i w ust. 7 art. 419 przewidziano możliwość zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Analogiczne środki prawne przewidziano w stosunku do uchwał rad nadzorczych wojewódzkich funduszy. Natomiast podobnych procedur i środków zaskarżenia nie przewidziano w stosunku do uchwał Zarządu Narodowego Funduszu. Możliwość podejmowania uchwał przez organy Narodowego Funduszu, nie oznacza jeszcze automatycznie, że uchwały te należy traktować jak decyzje administracyjne, z wszystkimi tego skutkami w sprawach udzielania dopłat, skoro ustawodawca w tych sprawach przewidział formę umowy cywilnoprawnej. W takiej sytuacji, kiedy w jednej ustawie i w jednym jej rozdziale regulującym sprawy funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, prawodawca wskazał wyraźnie w jednym tylko przypadku (art. 419), podstawy prawne działania władczego organów w formie decyzji administracyjnej, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, brak jest podstaw aby przyjąć na zasadzie analogii, że w pozostałym zakresie spraw dotyczących działania Narodowego Funduszu, należy przyjąć domniemanie formy decyzji administracyjnej. Byłoby to zbyt daleko idące domniemanie pozbawione podstaw prawnych, naruszające konstytucyjną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP). "Domniemanie formy decyzji administracyjnej nie obejmuje domniemania postaw działania organu wykonującego administrację publiczną. Brak normy materialnego prawa administracyjnego wyłącza stosowanie domniemania formy decyzji administracyjnej" (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego. Toruń 2005, s. 17). Proces wykładni przepisów prawa materialnego, zmierzający do ustalenia, że w danej sprawie rozstrzyganie o prawach i obowiązkach strony powinno mieć formę decyzji administracyjnej, do czego dochodzi się przez domniemanie formy decyzji administracyjnej, ma na celu ochronę praw strony a przede wszystkim zapewnienie jej prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Jednak w sytuacji, kiedy prawa i obowiązki strony wnikają z umowy cywilnej, a roszczenia z tego tytułu mogą być realizowane na drodze postępowania przed sądem powszechnym, wydaje się, że nie ma potrzeby i uzasadnienia dla poszukiwania rozwiązań na drodze postępowania administracyjnego (domniemania formy decyzji administracyjnej) i skargi do sądu administracyjnego. Należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca dla rozstrzygnięcia tej samej sprawy, nie ustanawia konkurencyjnych środków i postępowań dla realizacji prawa do sądu, które może być tak samo dobrze spełnione w drodze postępowania przed sądem powszechnym, jak i przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 177 Konstytucji RP, jeżeli sprawa nie jest ustawowo zastrzeżona do właściwości innych sądów (w tym sądów administracyjnych) to należy do właściwości sądów powszechnych, jest to domniemanie mające rangę zasady konstytucyjnej, którą muszą respektować wszystkie sądy w RP. Trafnie więc w skardze kasacyjnej pkt 6 i 7 zarzuca się naruszenie przepisów art. 177 i 184 Konstytucji przez przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sprawą z zakresu administracji publicznej i właściwy do jej rozpoznania jest sąd administracyjny, czym przekroczony został zakres kognicji tego sądu. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej, nie może prowadzić do poprawiania prawodawcy, przez uzupełnianie tekstu aktu normatywnego o postanowienia nowe, niezamieszczone w nim, wypaczające wolę konstytucyjnego ustawodawcy. Zdaniem R. Marchewki (Wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej: zagadnienia administracyjnoprawne, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2002, nr 1, s. 43-77) wojewódzkie fundusze nie są organami administracji publicznej, w szczególności ani rządowej, ani samorządowej, ponieważ nie działają w formie typowej dla organów administracji jaką jest akt administracyjny. Wojewódzkie fundusze należy zaliczyć do instytucji finansowych ochrony środowiska, które na zewnątrz działają w formach właściwych dla instytucji bankowych (udzielają kredytu), s. 61. Zarząd funduszu po spełnieniu przez wnioskodawcę warunków formalnych i ustanowieniu koniecznych zabezpieczeń nie może odmówić zawarcia umowy cywilnoprawnej z wnioskodawcą (pożyczki lub dotacji). Wnioskodawca może wystąpić z powództwem cywilnym przeciwko funduszowi o ustalenie istnienia określonego stosunku prawnego lub z powództwem o złożenie przez sąd zastępczego oświadczenia woli. W sferze stosunków cywilnoprawnych wojewódzki fundusz i podmiot, któremu przyznane zostało dofinansowanie występuje na tej samej płaszczyźnie jako równorzędne podmioty łączącego ich stosunku prawnego, s. 62. Wojewódzkie fundusze zorganizowane są na wzór instytucji finansowych i działają w formach nie władczych, s. 76. Powyższe rozważania można również odnieść do Narodowego Funduszu w kwestiach będących przedmiotem tej sprawy. Wbrew temu, co twierdzi się w zaskarżonym wyroku (s. 8), ustawodawca w ustawie – Prawo ochrony środowiska w art. 411 ust. 8 określił wprost, że "Narodowy Fundusz oraz wojewódzkie fundusze udzielają dotacji, pożyczek oraz przekazują środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych". Wbrew temu co twierdzi się też w odpowiedzi na skargę kasacyjną, powyższy przepis przewidywał również wcześniej (przed datą 2 czerwca 2007 r.), że dotacji oraz pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, a nie na podstawie uchwał, czy też decyzji administracyjnych. Formę cywilnoprawną udzielania dopłat przewidziano też w § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków przeznaczania wpływów pochodzących z opłat w zakresie recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 108, poz. 739 ze zm.). Nie mamy więc tu do czynienia z sytuacją, w której ustawodawca nie określił prawnej formy i trybu załatwiania spraw bowiem w powyższych przepisach określił expressis verbis, że w sprawach udzielania dopłat i nie tylko, Narodowy Fundusz działa w formie cywilnoprawnej przez zawarcie umów. Tak więc orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sąd Administracyjnego powołane na s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie mogą mieć tu zastosowania, co podniesiono też w zarzucie skargi kasacyjnej zamieszczonym w pkt 4. Słuszny jest więc zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 411 ust. 8 Prawa ochrony środowiska przez jego niezastosowanie. W rozpoznawanej sprawie, nie ma uzasadnienia odwołanie się w odpowiedzi na skargę kasacyjną do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1608/09, gdyż orzeczenie to dotyczy zupełnie innego stanu faktycznego, dotyczy zwrotu tzw. opłaty recyklingowej, wynikającej z przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Nie można więc pomiędzy tymi dwoma sprawami, poszukiwać w drodze analogi podobnych rozstrzygnięć. Należy jednak wskazać, że gdyby w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował rozstrzygnięcie Sądu I instancji, to w drodze analogi można by stanowisko to odnieść również do udzielanych przez Narodowy Fundusz pożyczek. Nie można również podzielić poglądu przedstawionego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że zwrot "udziela" użyty w przepisie art. 410a ust. 1 Prawa ochrony środowiska, jest typowy dla prawa administracyjnego, gdyż banki komercyjne również "udzielają" kredytów i pożyczek i z tej racji nie są to sprawy administracyjne, ani banki nie są organami administracji publicznej w rozumieniu funkcjonalnym. Jako podstawę prawną do podejmowania przez Zarząd NF uchwał, które mają charakter decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. w sprawach udzielania dopłat do demontażu Sąd wskazał "art. 415 ust. 1 pkt 4" Prawa ochrony środowiska, jest to chyba pomyłka, gdyż prawdopodobnie chodzi tu o art. 415 ust. 5 pkt 4 ustawy. Niezależnie jednak od tego, nie można w przepisach określających zadania Zarządu NF upatrywać kompetencji do wydawania uchwał-decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. Należy więc podzielić pogląd skargi kasacyjnej, że został naruszony też przepis art. 415 ust. 1 pkt 4 Prawa ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię bowiem, skoro zgodnie z art. 411 ust. 8 udzielenie dofinansowania w formie dotacji następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, to uchwała Zarządu NF nie może stanowić formy konkretyzacji uprawnień lub obowiązków w tej sprawie. Przyjmując tok rozumowania podobny, jak Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, można by dojść do wniosku, że również i banki są organami administracji publicznej w zakresie funkcjonalnym, a odmowa udzielenia kredytu, czy pożyczki, jest aktem władczym podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jednak rodzi się pytanie, czy przyjęcie takich ustaleń, była by to jeszcze sądowa kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 184 Konstytucji RP. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.