II SA/Lu 459/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca),, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2008 r. sprawy ze skargi Zespołu Placówek Wsparcia Dziecka i Rodziny na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Zespołu Placówek Wsparcia Dziecka i Rodziny kwotę 355 złotych (trzysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. P. W. D. i R. w L. następca prawny D. D. Nr 2 w L. wniósł skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez stronę skarżącą od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "organem I instancji") z dnia [...], Nr [...] udzielającego "J. – I." s.c. A. O., M. O. ul. N. 32 w L. (zwanej dalej ""J. – I." s.c.") pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń biurowych na działce nr ewid. 118 położonej przy ul. N. 32 w L. Z akt administracyjnych oraz twierdzeń stron postępowania zawartych w pismach procesowych wynika, że organ I instancji działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a.") i art. 83 ust.1, art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm., dalej: "ustawa - Prawo budowlane") w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), decyzją Nr [...] udzielił "J. – I." s.c. pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń biurowych na działce nr ewid. 118 położonej przy ul. N. 32 w L. po wykonaniu robót budowlanych zabudowy części podcienia budynku na podstawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z dnia [...], Nr [...] wydanego przez Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego. Organ I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie powyższej decyzji podniósł, że po wykonaniu na podstawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z dnia [...], Nr [...] wydanego przez Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego robót budowlanych zabudowy części podcienia budynku otrzymał on w dniu 3 marca 2003 r. od "J. – I." s.c. zawiadomienie o zakończeniu budowy i wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń biurowych na działce nr ewid. 118 położonej przy ul. N. 32 w L. wraz z wymaganymi dokumentami. Organ I instancji stwierdził, że dołączone do wniosku dokumenty świadczą, iż wnioskodawca spełnił wymogi art. 55 ustawy – Prawo budowlane, co uzasadnia udzielnie mu pozwolenia na użytkowanie objętych wnioskiem pomieszczeń biurowych. Od decyzji powyższej odwołanie wniosła strona skarżąca. W odwołaniu zażądała ona uchylenia decyzji organu I instancji i wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Nr [...]. Strona skarżąca zarzuciła organowi I instancji, że wydając decyzję Nr [...] naruszył on postanowienie Sądu o wstrzymaniu wykonania prac w lokalu usytuowanym na działce nr ewid. 118 położonej w L. przy ul. N. 32 i wszystkie zasady obowiązujące w postępowaniu administracyjnym. Ponadto strona skarżąca zarzuciła organowi I instancji, że decyzję, której dotyczy odwołanie wydał on mimo tego, iż podmioty tworzące "J. – I." s.c. nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając odwołanie jego autor podniósł, że w związku z wniesieniem do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie skargi na decyzję Nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 23 stycznia 2004 r. wstrzymał wykonanie decyzji Nr [...]. Oznacza to, że decyzja Nr [...] na mocy, której udzielono "J. – I." s.c. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie mogła być wykonywana a więc nie mogły być prowadzone żadne roboty budowlane, na prowadzenie których zezwalała ta decyzja. Z tego względu – w ocenie autora odwołania – wszelkie roboty budowlane wykonane przez "J. – I." s.c. powinny być uznane za samowolę budowlaną. Między innymi z tego powodu – w ocenie autora odwołania – odwołanie jest zasadne a decyzja udzielająca "J. – I." s.c. pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń biurowych powinna być usunięta z obrotu prawnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "organem odwoławczym") postanowieniem Nr [...] działając na podstawie art. 134 k.p.a. i 144 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane rozpoznając odwołanie, stwierdził jego niedopuszczalność. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż strona skarżąca nie brała udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym w charakterze jego strony. Ponadto zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie może być jedynie inwestor. Skoro zatem strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na użytkowanie w charakterze strony, gdyż z mocy prawa nie jest stroną tego postępowania, nie może także wnieść odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Z tego względu odwołanie jest niedopuszczalne i nie może być rozpoznane merytorycznie w postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym. W odpowiedzi na powyższe postanowienie Z. P. W. D. i R. w L. następca prawny D. D. Nr 2 w L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze zażądano uchylenia postanowienia Nr [...] oraz wstrzymania wykonania decyzji Nr [...], a następnie jej uchylenia. Zaskarżonym aktom administracyjnym strona skarżąca zarzuciła, że wydane zostały z naruszeniem postanowienia Sądu wstrzymującego wykonanie prac w lokalu usytuowanym na działce nr ewid. 118 położonej w L. przy ul. N. 32 i wszystkich zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym a także, iż wydane zostały one mimo tego, że podmioty tworzące "J. – I." s.c. nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając skargę jej autor podniósł te same argumenty, które uzasadniały odwołanie od decyzji Nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpatrując sprawę, zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale z przyczyn innych niż te, które zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowienia) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obejmuje wszystkie a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. W zakresie tak ustalonej kognicji Sąd stwierdził uchybienia organu odwoławczego występujące w postaci błędnego zastosowania art. 134 k.p.a., przy nie rozważeniu zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a, które to uchybienia bezpośrednio skutkują koniecznością usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Uchybienie, które stało się w niniejszej sprawie udziałem organu odwoławczego związane jest z ustaleniem tego, w jakim trybie organ administracji ma stwierdzić czy stronie skarżącej w sprawie administracyjnej dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie przysługuje przymiot strony. Istota tego uchybienia tkwi, zatem w tym, czy wnoszący odwołanie, zostanie już po wstępnej kontroli odwołania wykluczony z dalszego postępowania przez wydanie na mocy art. 134 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, czy też dopiero w postępowaniu odwoławczym organ na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. odmówi mu przymiotu strony i postępowanie odwoławcze umorzy. Z unormowania art. 104 § 2 k.p.a. wynika zasada obowiązująca w całym postępowaniu administracyjnym, a więc także i w postępowaniu odwoławczym, zgodnie z którą każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji. Ze względu na to przepisy dopuszczające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane ściśle. Niewątpliwie takim przepisem, który umożliwia załatwienia sprawy administracyjnej poza trybem decyzyjnym jest unormowanie art. 134 k.p.a., przewidującego dla rozstrzygnięcia kończącego postępowanie formę postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, "Glosa" 1996, nr 1, s. 5; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1610/97 – Lex nr 48736; wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 28 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1563/96 – Lex nr 44195; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 844/98 – Lex nr 41823) oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 907/07 – Lex nr 364765; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1107/07 – Lex nr 364729) konsekwentnie akcentuje się tezę, że interes prawny powinien wynikać ze skonkretyzowanej normy prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki. Interes prawny stanowi, więc materialnoprawną legitymację strony. Jednak przymiot strony w jej aspekcie procesowym, czyli zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto zgłosi odpowiednie żądanie procesowe (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 64,94, OSNAPiUS 1995, nr 10, poz. 118). Elementem spajającym sferę stosowania prawa procesowego i prawa materialnego tak przy wszczęciu postępowania przed organem administracji I instancji jak i przed organem odwoławczym oraz w toku postępowania przed organami administracyjnymi obu instancji jest pojęcie interesu prawnego, rozumianego jako obiektywna potrzeba ochrony prawnej. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Postępowanie odwoławcze przed organem administracji drugiej instancji jest procesem trójfazowym: pierwsza faza obejmuje czynności wstępne polegające na badaniu odwołania pod względem formalnym; druga faza związana jest z rozpoznaniem odwołania pod względem merytorycznym a trzecia faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. W zależności od tego, której fazie postępowania przed organem odwoławczym przypisze się możliwość badania przymiotu strony a więc konieczność poszukiwania i konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa lub obowiązki, taki tryb wykluczenia z udziału w postępowaniu należy stosować. Jeżeli badanie przymiotu strony przypisze się fazie pierwszej, wówczas trybem właściwym do wykluczenia z dalszego udziału w postępowaniu będzie tryb unormowany w art. 134 k.p.a. gdyż jego stosowanie nie jest związane z rozpoznaniem odwołania pod względem merytorycznym. Jeżeli zaś przypisze się je fazie drugiej, stosować należy tryb unormowany w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., którego realizacja wymaga sięgnięcia do aspektów merytorycznych odwołania. Badanie przymiotu strony w toku postępowania administracyjnego w tym i postępowania odwoławczego związane jest z koniecznością konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa lub obowiązki (np. art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane). Proces ten wymaga więc dokonania ustaleń faktycznych oraz prawnych związanych z meritum żądania strony zgłoszonego przez nią w odwołaniu (np. co do ustalenia na podstawie akt, kto jest inwestorem). Dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych związanych z meritum żądania strony zgłoszonego w odwołaniu związane jest z procesowym sposobem rozpoznania sprawy i może mieć miejsce jedynie w ramach rozpoznawania odwołania, a więc w fazie drugiej. Tak więc trybem właściwym do wykluczenia z udziału w postępowaniu strony ze względu na brak interesu prawnego będzie tryb unormowany w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05, Lex nr 244395). Ponadto wynikające z unormowań art. 127 – 140 k.p.a. prawo wnoszenia odwołań stanowi rozwinięcie wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. "Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko w skutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Zgoda zatem na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. oznaczać będzie akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej, przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a."(uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Odnośnie natomiast żądania uchylenia decyzji Nr [...] podnieść należy, że Skład Orzekający nie mógł poddać decyzji tej w niniejszym postępowaniu kontroli sądowoadministracyjnej gdyż, co do zgodności z prawem tej decyzji nie wypowiedział się organ odwoławczy w toku instancyjnego postępowania administracyjnego. Poddanie kontroli sądowoadministracyjnej aktu administracyjnego który nie został skontrolowany w postępowaniu administracyjnym przez organ drugiej instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Sąd administracyjny kontrolując akt administracyjny, który nie został poddany kontroli instancyjnej w toku postępowania administracyjnego w istocie zastąpiłby organ odwoławczy w jego kompetencjach. Sąd administracyjny kontrolując akt Administracyjny, niepoddany kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym, zachowałby się jak organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym a nie jak sąd administracyjny, do kompetencji którego należy kontrola całego (obu instancji) postępowania administracyjnego. Kontrolując w postępowaniu sądowoadministracyjnym akt Administracyjny, niepoddany kontroli organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, sąd administracyjny oprócz tego, że naruszyłby art. 15 k.p.a., naruszyłby także art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tych powodów Skład Orzekający w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego kontrolą sądowoadministracyjną nie objął decyzji Nr [...]. Z tych powodów Skład Orzekający uznał, że w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym sprawie administracyjnej organ odwoławczy błędnie zastosował art. 134 k.p.a. Organ odwoławczy nie wyjaśnił ponadto wyczerpująco w uzasadnieniu postanowienia, dlaczego przyjął, że zachodzą w sprawie te przesłanki podmiotowe, które wskazywałyby na zastosowanie przepisu art. 134 k.p.a., a nie na zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., czym naruszył także wymóg wyjaśnienia podstawy postanowienia, określony w art. 107 § 3 k.p.a. W świetle poczynionych powyżej ustaleń i wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł uznać, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, w związku z czym działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, badając interes prawny strony wnoszącej odwołanie na gruncie art. 28 i art. 127 § 1 k.p.a. rozważy oraz wyczerpująco uzasadni możliwość zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., biorąc pod uwagę rolę, jaką dla rozważenia tej możliwości odgrywa treść art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.