II GSK 94/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie Kazimierz Brzeziński (spr.) NSA Jerzy Sulimierski Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1384/08 w sprawie ze skargi A.D. - "P." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym − uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z [...] lutego 2008 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 12.150 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, stwierdzone w dniu [...] stycznia 2008 r. w C. podczas kontroli samochodu marki Mercedes o numerze rejestracyjnym [...] na drodze krajowej nr 1, którym kierował M.B. - uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości: - 600 zł za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, - 1.800 zł za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego za każdą kolejną rozpoczętą godzinę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, - 300 zł za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, - 800 zł za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego za każde kolejne 30 minut i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, - 50 zł za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, - 100 zł za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego za każdą kolejną rozpoczętą godzinę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W skardze na powyższą decyzję A.D. wniósł o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., uwzględnił skargę uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 k.p.a. Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję niemieszczącą się w katalogu rozstrzygnięć określonych w art. 138 k.p.a., bowiem uchylił zaskarżoną co do niektórych kar decyzję i w tym zakresie przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zaś w stosunku do innych kar utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Sąd powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 29/08 stwierdził, że organ odwoławczy nie może jednocześnie orzec w części o utrzymaniu w mocy decyzji, a w części o jej uchyleniu, bowiem z unormowania zawartego w art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej: u.t.d. wynika, że w trakcie jednej kontroli jest nakładana jedna kara pieniężna, niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń, gdyż jest to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną. Sąd wskazał, że przepis art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć i dlatego nadanie mu treści innej, niż wynikająca z tego przepisu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w związku z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 104 oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na wadliwym uznaniu przez Sąd, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna oraz że organ odwoławczy wydając decyzję podjął rozstrzygnięcia nieprzewidziane w art. 138 k.p.a., podczas gdy organ jedną decyzją rozstrzygnął kilka spraw. Skarżący organ podniósł, że każde z wydanych rozstrzygnięć mieściło się w granicach wyznaczonych przez przepisy art. 138 k.p.a., przybrało jedynie procesową formę jednej, a nie ośmiu decyzji administracyjnych. Zdaniem organu, rozstrzygnięcie jedną decyzją ośmiu spraw administracyjnych, nie może być uznane za sprzeczne z art. 138 k.p.a. Każda z tych spraw została bowiem rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z treścią art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. Organ podniósł, że w zakresie stwierdzonych naruszeń dotyczących czasu odpoczynku i czasu prowadzenia pojazdu uchylił decyzję i przekazał te sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ stwierdził też, że nie byłoby zgodne z prawem uchylanie decyzji w sprawach niebudzących wątpliwości, tylko dlatego, że inne sprawy objęte tą samą decyzją wymagają dokonania dodatkowych ustaleń. Zdaniem skarżącego organu, nie ma przeszkód, aby w jednym postępowaniu łącznie rozpoznać wiele spraw administracyjnych, w oparciu o wspólny dla nich materiał dowodowy, z uwzględnieniem zasady szybkości postępowania. Organ podniósł, że sprawę administracyjną oprócz kwestii podmiotowych definiują zdarzenia faktyczne oraz podstawa prawna, w oparciu o którą organ orzekał. Przyjmując te kryteria nie budzi wątpliwości, że w wyniku kontroli drogowej ujawniono osiem naruszeń, a to spowodowało powstanie ośmiu spraw administracyjnych. Organ stwierdził, że brak jest przepisów, które sprzeciwiałyby się załatwieniu kilku spraw administracyjnych w formie jednej decyzji procesowej. W szczególności przepis art. 104 § 2 k.p.a. nie wyklucza wydania decyzji, w części nadającej się do samodzielnego rozstrzygnięcia, stanowiącej w istocie odrębną sprawę administracyjną. W jednym akcie administracyjnym, co do poszczególnych części stanowiących odrębne sprawy możliwe jest, jak w rozpatrywanym przypadku, wydanie kilku rozstrzygnięć. Organ stwierdził, że przedmiotem sprawy administracyjnej nie jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie stwierdzone naruszenia, ale za poszczególne rodzaje naruszeń. Skarżący organ nie zgodził się ponadto z poglądem Sądu, że w jednej sprawie objętej jedną decyzją zawarte zostały rozstrzygnięcia nieujęte w katalogu określonym w art. 138 k.p.a. i podkreślił, że poszczególne sprawy różnią się od siebie stanem faktycznym i zakresem zgromadzonego materiału dowodowego. Na poparcie swego stanowiska organ powołał się na pogląd wyrażony w wyroku z 15 maja 2008 r. o sygn. akt II GSK 65/08, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna powinna kończyć się (w razie odwołania) rozstrzygnięciem organu II instancji oraz że art. 138 § 2 k.p.a. przewiduje uchylenie decyzji organu I instancji tylko w całości, a nie w części. Skarżący organ podniósł, że w sprawie tej, aby rozstrzygnąć kwestię, czy postępowanie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. za osiem naruszeń jest postępowaniem w jednej czy w ośmiu sprawach należy rozważyć, jak przedstawiają się elementy kształtujące sprawę administracyjną. Przywołując poglądy wyrażone w literaturze przedmiotu organ stwierdził, że sprawę administracyjną tworzą strony stosunku administracyjnoprawnego, stan faktyczny oraz norma prawna kształtująca stan faktyczny i mająca do niego zastosowanie. Organ podniósł, że w przypadku postępowania o nałożenie kary, tożsamość sprawy w jej warstwie normatywnej wyznaczać będą dwie normy - przepis naruszony i przepis, który za takie naruszenie przewiduje karę (przepis sankcjonowany i sankcjonujący). Nałożenie na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. kar pieniężnych za naruszenie obowiązków przewidzianych w różnych przepisach, przy uwzględnieniu faktu, że różne naruszenia muszą zostać dowiedzione w odmienny sposób, a dowiedzenie jednego naruszenia nie pozostaje w związku z dowodem na kolejne naruszenie, eliminuje możliwość uznania, iż w takim przypadku, mimo wydania jednej decyzji, mamy do czynienia z jedną, tożsamą w znaczeniu materialnym, sprawą administracyjną. Zdaniem skarżącego organu, powyższe stanowisko pozostaje w zgodzie z art. 92 ust. 2 u.t.d., bowiem to, że suma kar pieniężnych nie może przekroczyć określonej tym przepisem kwoty odnosi się nie do decyzji, a do jednej kontroli. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 55/08 organ stwierdził, że niezależnie od tego, czy organ będzie rozstrzygał jedną decyzją kilka spraw, czy uczyni to w jednym rozstrzygnięciu, wymieniając odrębnie każdą z nakładanych kar, zawsze źródłem ustaleń, co do naruszeń obowiązującego prawa jest jedna kontrola drogowa powołana w uzasadnieniu decyzji. A.D. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach wymienionych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych w powyższym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania przed Sądem I instancji. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organ odwoławczy mógł uchylić decyzję organu I instancji w części i w tym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z przedstawionym zagadnieniem związany jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 104 oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcia zatem wymaga kwestia, czy postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 2 u.t.d. za więcej niż jedno naruszenie jest postępowaniem rozstrzygającym jedną, czy też kilka spraw, w zależności od ilości stwierdzonych naruszeń. Analizując treść art. 92 ust. 1 u.t.d. stwierdzić należy, że wypełnienie dyspozycji tego przepisu następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem, z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków wynikających z wymienionych w nim ustaw. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08 (niepubl.), że w przepisie art. 92 u.t.d. chodzi o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. W przypadku nałożenia obowiązku uiszczenia sumy kar pieniężnych podczas jednej kontroli drogowej organ administracji publicznej działa w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego i jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Przedmiotem sprawy są wyniki jednej kontroli drogowej i nałożenie sumy kar pieniężnych za wszystkie stwierdzone naruszenia. Wynika to z regulacji zawartej w art. 92 ust. 2 u.t.d., odwołującej się do jednej kontroli i sumy kar, a nie poszczególnych naruszeń. Brak przy tym unormowania dotyczącego sprowadzania kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Wobec tego przy przyjęciu założenia wielości spraw administracyjnych w znaczeniu materialnoprawnym nie byłoby możliwe ograniczenie sumy kar nakładanych odrębnymi decyzjami. W konsekwencji stwierdzić należy, że skoro decyzja organu I instancji z [...] lutego 2008 r. nakładająca na A.D. karę pieniężną na podstawie art. 92 u.t.d. za naruszenie obowiązków określonych w ustawie o transporcie drogowym załatwiała co do istoty jedną sprawę administracyjną, to - Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] maja 2008 r. - nie mógł w trybie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. częściowo uchylić decyzji organu I instancji co do niektórych kar i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie przez organ I instancji, zaś w stosunku do innych kar pieniężnych utrzymać decyzję organu I instancji w mocy. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera bowiem zamknięty katalog rozstrzygnięć, zaś nadanie mu treści innej niż wynikająca z tej regulacji stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego mógł zatem jedynie uchylić decyzję z [...] lutego 2008 r. w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia jeżeli, jego zdaniem, wydanie decyzji wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Rozstrzygnięcie podjęte przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w rozpoznawanej sprawie było więc niedopuszczalne, co przesądza o prawidłowości uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie w związku z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 104 oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. należało uznać za chybiony. Z podanych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.