II GSK 384/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie Stanisław Gronowski NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Maciej Nawrocki po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Gl 1046/08 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. - po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 5 sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie obrotu alkoholami - oddalił skargę. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] czerwca 2006 r. Wójt Gminy K. stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 czerwca 2008 r. trzech swoich decyzji z [...] stycznia 2008 r., zezwalających J. M. na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży, usytuowanym w S. przy ul. P. Ś. [...], powołując się na art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.) oraz na art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U z 2002 r., Nr 147 poz. 1231 ze zm.). W uzasadnieniu, powołując również na art. 18 pkt 5, art. 111 ust. 2, 5 i 7 tej ustawy przypomniał, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wygasa w przypadku niedokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5 w terminach, o których mowa w ust. 7. Skoro przedsiębiorca nie dokonał opłaty do dnia 31 maja 2008r., to - zgodnie z tymi przepisami - zezwolenia wygasły. W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach ustawowo wolnych od pracy, Kodeksu pracy oraz regulacji zawartych w k.p.a. - art. 57 § 4, art. 7 i art. 132 poprzez nieuznanie, że wniesienie opłaty w poniedziałek nastąpiło z naruszeniem terminu wskazanego w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu stwierdziło - podzielając argumentację zawartą w odwołaniu - że strona dokonała opłaty drugiej raty za korzystanie z zezwoleń w terminie. Jednakże - w ocenie organu - strona nie spełniła drugiego z warunków z art. 111 ustawy, mianowicie dokonała wpłaty w wysokości niższej niż należna, zgodnie z oświadczeniem o wartości sprzedaży napojów alkoholowych za rok 2007. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. J. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa: art. 7, 9, 10, 110, 136, 138 § 2 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego na etapie odwoławczym w zakresie innym, niż postępowanie pierwszoinstancyjne. W jej ocenie, dopiero na etapie postępowania odwoławczego ujawniono bowiem okoliczność, iż dokonana rata wpłaty była niższa niż wynikająca z ustawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że wszystkie zagadnienia sporne, które zaistniały w niniejszej sprawie, są kompleksowo uregulowane w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z jej art. 111, w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1, gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18. Opłata wnoszona jest do kasy gminy w każdym kolejnym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem, w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. Przedsiębiorcy, prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia, do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. WSA podniósł także, że racjonalny ustawodawca w art. 111 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określając uprawnienie przedsiębiorcy do wniesienia w danym roku kalendarzowym opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, nałożył jednocześnie na wójta gminy obowiązek pobrania opłaty w takiej, a nie innej wysokości. Decydujące znaczenie mają tutaj dwa ustalenia: data nabycia zezwolenia oraz data utraty ważności zezwolenia. Opłatą należną jest opłata w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia w danym roku kalendarzowym. Zdaniem Sądu I instancji wniesienie opłaty w wysokości niższej od należnej, skutkuje dla przedsiębiorcy wygaśnięciem zezwolenia z mocy prawa, z powodu niedokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5 powołanej ustawy w terminach wynikających z ust. 7 (przesłanka wygaśnięcia z art. 18 ust. 12 pkt. 5 ustawy). Natomiast niedokonanie opłaty w terminie ustawowym skutkuje wygaśnięciem zezwolenia, przy czym o zaistnieniu tego skutku orzeka organ koncesyjny, co wynika a contrario z art. 18 ust. 13 omawianej ustawy (Przedsiębiorca, którego zezwolenie wygasło z przyczyn określonych w ust. 12 pkt. 5, może wystąpić z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od dnia wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia.). Obowiązek uiszczenia opłaty w prawidłowej wysokości wynika bowiem z mocy prawa, a nie z mocy decyzji administracyjnej ustalającej bądź też określającej wysokość zobowiązania z tego tytułu. Wyliczenie opłaty ma jedynie charakter materialno - techniczny. WSA stwierdził, że stanowisko strony skarżącej, zaprezentowane w odwołaniu i skardze, jak również stanowisko organu odwoławczego, co do tego, że w tej sprawie został zachowany termin do uiszczenia drugiej raty opłaty należnej jest błędne. W konkluzji Sąd wskazał, że skoro przedsiębiorca J. M. nie dokonała opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5 ustawy w terminach, o których mowa w art. 111 ust. 7, to tym samym udzielonej jej zezwolenia wygasły z przyczyn określonych w ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ponieważ, w ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, Sąd oddalił skargę w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. 1. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; a) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm. - dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do obrazy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. art. 7, art. 9, art. 10, art. 110, art. 136, art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia tego rodzaju naruszenia; b) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa procesowego, tj. naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. art. 7, art. 9, art. 10, art. 110, art. 136, art. 138 § 2 k.p.a., c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia i przyjęcie, iż istniały podstawy warunkujące wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ze względu na realizację określonych przez ustawodawcę zdarzeń prawnych. 2. naruszenia prawa materialnego: a) art. 18 ust. 12 pkt 5 w zw. z art. 111 ust. 2 i 5 w zw. z art. 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez błędną ich wykładnię, polegająca na uznaniu, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia zezwoleń (Nr [...]) wydanych J. M. na sprzedaż napojów alkoholowych kat. A, B, C, Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądzenie wszystkich kosztów postępowania, z uwzględnieniem wynagrodzenia radcowskiego za zastępstwo według norm. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, w szczególności wobec lakonicznej i ogólnikowej treści oraz braku odniesienia się do istotnych zarzutów skarżącego sformułowanych w skardze, związanych z pozbawieniem strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w zakresie niedokonania opłaty w określonej wysokości. Strona podniosła też, że termin dokonania opłaty należnej 31 maja 2008 r. upływał w sobotę, zatem nie było możliwe dokonanie zapłaty w tym dniu. Wskazała na art. 57 § 4 i art. 59 k.p.a. oraz orzeczenia odnoszące się do powyższych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawy, na których ją oparto, nie są bowiem usprawiedliwione. W szczególności wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie popiera zarzut naruszenia przez WSA art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z ww. przepisów sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie NSA pogląd, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego, który Sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (vide np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r. II FSK 2/08). Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie miała natomiast miejsca. Stwierdzić trzeba, że zarzutów ewentualnego niedostrzeżenia przez sąd obrazy przepisów postępowania administracyjnego nie można utożsamiać z zarzutem zastosowania przy kontroli kryterium innego niż kryterium zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 p.p.s.a. wyznacza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie można też Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151, art. 134 § 1 oraz 141 p.p.s.a. przez uznanie, że SKO nie uchybiło przepisom k.p.a., objętym skargą kasacyjną Z art. 7 k.p.a., wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej, wynika dla organu administracji publicznej przede wszystkim obowiązek określenia - w oparciu o normę prawa materialnego znajdującą zastosowanie w sprawie i prawidłowo odczytaną - jakie fakty mają dla jej załatwienia istotne znaczenie. Zgodnie z art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wygasa m.in. w przypadku niedokonania opłaty w wysokości określonej art. 111 ust. 5 w terminach, o których mowa w ust. 7 tego artykułu. Wskazany wyżej art. 111 ust. 5 określa wysokość opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w zależności od rocznej wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim, wynikającej z oświadczenia składanego przez przedsiębiorcę (art. 111 ust. 4). Stosownie zaś do ust. 7 art. 111 ustawy, powyższa opłata wnoszona jest na rachunek gminy w każdy roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. Treść przytoczonych uregulowań wskazuje, że wygaśniecie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych następuje z mocy prawa - w razie zaistnienia przypadków przewidzianych art. 18 ust. 11 pkt 5 - stąd decyzja wydawana w tym przedmiocie jest decyzją deklaratoryjną. Wysokość opłaty za korzystanie z zezwolenia art. 111 ust. 5 jest jednoznaczna, jej obliczenie przez organ ma charakter czynności materialno - technicznej. Brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia odmiennego stanowiska. Termin zaś na dokonanie opłaty jest terminem prawa materialnego. Art. 111 ust. 7 stanowi bowiem o obowiązku związanym z prawem do sprzedaży napojów alkoholowych. Tymczasem - jak trafnie wskazał WSA, powołując się na orzecznictwo - przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmian lub wygaśnięcia prawa czy roszczenia materialnego należą do przepisów prawa materialnego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej sprawie powołane wyżej przepisy tak właśnie zostały odczytane. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, wymaga ustalenia czy opłata została uiszczona w prawem przewidzianym terminie i w prawem określonej wysokości, przy czym zezwolenie wygasa, jeżeli zostanie spełniona chociaż jedna z ww. przesłanek, przewidzianych art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy. Zauważyć należy, że sposób sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni art. 18 ust. 12 pkt 5 w zw. z art. 111 ust. 5 i 7 ustawy wskazuje, iż strona kwestionuje nie tyle prawidłowość ich interpretacji, co zmierza do podważenia ustaleń, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaszły przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W ocenie składu orzekającego Sąd I instancji trafnie przy wyrokowaniu oparł się na niespornym fakcie dokonania opłaty w dniu 2 czerwca 2008 r. Ocena, że tym samym przewidzianemu prawem terminowi uchybiono wiąże się z materialnoprawnym charakterem tego terminu, co było już przedmiotem rozważań. Dla zaistnienia skutku prawnego uchybienia terminowi prawa materialnego przyczyny tego uchybienia nie mają znaczenia. Strona całkowicie bezzasadnie powołuje przy tym przepisy (art. 57 § 4 i 59 k.p.a.) i orzeczenia dotyczące liczenia terminów procesowych. Jeżeli chodzi drugą przesłankę wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych to istotnie z akt sprawy wynika, że kwestia wysokości należnej opłaty była przedmiotem ustaleń dopiero w postępowaniu odwoławczym. Organ I instancji zaś w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia ograniczył się w tym zakresie do wskazania, że zezwolenie wygasa zarówno w przypadku niedokonania opłaty w wysokości określonej art. 111 ust. 2 i 5 jak i w terminie, o których mowa w art. 111 ust. 7 ustawy. Stwierdzenie, iż opłata w terminie do 31 maja 2008 r. nie została dokonana nie wskazuje wprost, że kwestionowano także wysokość opłaty uiszczonej z opóźnieniem. Zwrócenia uwagi wymaga jednak, że zadaniem organu odwoławczego jest ponownie rozpoznać sprawę i wydać decyzję przewidzianą art. 138 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia wydania decyzji, nie zaś wyłącznie stan faktyczny ustalony przez organ I instancji. Uchylenie decyzji - na podstawie art.138 § 2 k.p.a. - uzasadnione jest tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka konieczność - co do ustalenia wysokości opłaty obliczanej na podstawie art. 111 ust. 5 ustawy - w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. Tym samym strona wnosząca skargę kasacyjną bezzasadnie twierdzi, że WSA wadliwie nie dostrzegł naruszenia w postępowaniu odwoławczym przepisów k.p.a., wskazanych w pkt 1 a i b petitum skargi kasacyjnej. Dodać też trzeba, że zarzut związany z obrazą w postępowaniu administracyjnym art. 110 k.p.a. nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony i jest całkowicie niezrozumiały. Odnosząc się do ostatniego z zarzutów, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a zauważyć należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku - mimo sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów k.p.a., w związku z ustaleniami dotyczącymi wysokości należnej opłaty - ogranicza się do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia prawa. Zwrócenia uwagi wymaga jednak, że powyższy zarzut jest zarzutem naruszenia przepisu postępowania, zatem konieczne jest, aby uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dla wyniku sprawy (oddalenie skargi na decyzję stwierdzającą wygaśnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych) przesądzający zaś jest fakt niedokonania opłaty w terminie do 31 maja 2008 r. jak i ocena tego faktu. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni poddaje się kontroli. Wobec powyższego brak jest usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.