II SA/Sz 380/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2008 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, wymierzył skarżącej J. B., wykonującej działalność gospodarczą pod nazwą "O", karę pieniężną w kwocie 23.227,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej al. [...] dz. nr [...], obręb [...] w S. bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia [...] do dnia [...], poprzez umieszczenie reklamy równolegle do ściany budynku o powierzchni 14,25 m2. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w trakcie kontroli pasa drogowego al. [...], przeprowadzonej w dniu [...], stwierdzono jego zajęcie poprzez umieszczenie równolegle do ściany budynku reklamy o treści [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Kontrole przeprowadzone w dniach [...] wykazały dalsze funkcjonowanie reklamy umieszczonej równolegle do ściany budynku w pasie drogowym al. [...] o wymiarach 14.25 m2. W wyniku podjętych czynności Straż Miejska ustaliła, iż rzeczona reklama o treści: [...] umieszczona w pasie drogowym al. [...] należy do J. B. Pismem [...] z dnia [...] zarządca drogi wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w sprawie przedmiotowej reklamy oraz poinformował, że w przypadku bezskutecznego upływu terminu do złożenia wyjaśnień zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu [...] wykazała funkcjonowanie przedmiotowej reklamy w dotychczasowej lokalizacji. W ocenie organu pierwszej instancji, pismem z dnia [...] skarżąca nie udzieliła wyjaśnień w sprawie zajęcia pasa drogowego, tylko poinformowała, że przedmiotowej części pasa drogowego w żaden sposób nie zajmuje (nie korzysta z powierzchni chodnika lub jezdni). W dalszej części ww. pisma skarżąca powołała się na art. 9 oraz art. 11 Kpa oraz wniosła o wyjaśnienie powodów, na podstawie których zarządca drogi kieruje wobec niej roszczenia. W związku z bezskutecznym upływem terminu do złożenia wyjaśnień, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi oraz poinformował skarżącą o przeprowadzeniu w dniu [...] dowodu z oględzin przedmiotowej reklamy. Zgodnie z wyznaczonym terminem w dniu [...] odbyły się oględziny zajętego fragmentu pasa drogowego, które wykazały funkcjonowanie reklamy zamocowanej równolegle do ściany budynku przy al. [...]. Czynność tą utrwalono w wykonanej na miejscu dokumentacji zdjęciowej oraz protokole. Skarżąca pomimo prawidłowego zawiadomienia nie brała udziału w oględzinach. Organ I instancji stwierdził, że w myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości wielokrotności obowiązującej opłaty. Dyspozycja zawarta w ww. przepisie nakłada na zarządcę drogi obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w takim przypadku. Decyzja taka nie ma charakteru uznaniowego, a stanowi wykonanie bezwzględnej dyspozycji wskazanej w ustawie, przy zaistnieniu określonych w niej okoliczności. Dla oceny zgodności z prawem takiej decyzji nie mają znaczenia okoliczności, z powodu których strona nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Istotny jest wyłącznie fakt, że takiego zezwolenia nie posiadała, a zatem nie była uprawniona do zajmowania pasa drogowego. Zgodnie z art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Na materiał taki składa się w przedmiotowej sprawie przede wszystkim dokumentacja zdjęciowa sporządzona w toku postępowania przez inspektorów ZDiTM w S., potwierdzająca funkcjonowanie reklamy w pasie drogowym. Ponieważ umożliwiono skarżącej zapoznanie się i wypowiedzenie się co do całości zebranych materiałów, zgodnie z art. 81 Kpa, w ocenie organu I instancji należy uznać ww. okoliczność za udowodnioną. W świetle powyższego organ I instancji wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego al. [...] pod reklamę o powierzchni 14,25 m2 bez zezwolenia w okresie od dnia [...] do dnia [...], tj. od dnia pierwszego udokumentowania funkcjonowania reklamy do dnia przeprowadzenia dowodu z oględzin. Na podstawie Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych w mieście S. załącznik ulicę al. [...] zaliczono do kategorii dróg powiatowych. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 1 pkt 3 Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...], stawka opłat za każdy dzień zajęcia pasa drogowego za 1 m2 powierzchni reklamy zlokalizowanej w pasie drogowym drogi powiatowej wynosi 1,00 zł. Natomiast w myśl z art. 40 ust. 12 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, co w przedmiotowej sprawie dało kwotę 23.227,50 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, zarzucając organowi I instancji: - naruszenie art. 6a ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że na podstawie Uchwały nr [...] dnia [...] (powinno być [...] ) w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych w mieście S. ulicę al. [...] zaliczono do kategorii dróg powiatowych, albowiem to nie uchwała Rady Miasta o ustaleniu przebiegu drogi decyduje o zaliczeniu drogi do kategorii drogi powiatowej. Ponadto w dniu [...] zmianie uległ przepis upoważniający do ustalania przebiegu dróg powiatowych poprzez odniesienie tylko do istniejących dróg, a zatem z tym dniem utraciła również moc uchwała z [...] roku wydana na podstawie nieobowiązującego przepisu. Skoro zatem nie wiadomo jak przebiega istniejąca al. [...], to brak jest podstawy do nakładania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego tej ulicy; - naruszenie art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że reklama znajduje się w pasie drogowym al. [...]. Zgodnie z tym przepisem pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ustawa o drogach publicznych w żaden sposób nie określa ani nie odnosi się do przepisów innych ustaw w zakresie sposobu ustalania linii granicznych gruntów stanowiących pasy drogowe w rozumieniu tej ustawy, a zatem twierdzenie, że działka nr [...] obręb [...] stanowi pas drogowy al. [...] nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zdaniem skarżącej reklama nie znajduje się w pasie drogowym, gdyż w rzeczywistości znajduje się nad witryną stanowiącą część składową budynku. Dodatkowo skarżąca podniosła, że na umieszczenie reklamy na nieruchomości posiada umowę zawartą ze wspólnotą mieszkaniową, o czym informowała organ I instancji. W decyzji wymierzającej karę pieniężną organ nie odniósł się jednak do tego faktu. W opinii skarżącej, jeżeli w ogóle zajmowany jest pas drogowy, to przez wspólnotę mieszkaniową pod witrynę, a nie przez skarżącą pod reklamę. Idąc tokiem rozumowania organu I instancji, to za wszystkie witryny znajdujące się powyżej powierzchni terenu oraz balkony wystające poza ściany zewnętrzne w mieście S. należałoby wymierzać kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a co najmniej pobierać opłaty po uzyskaniu zezwolenia. Należy w tym miejscu podkreślić, że definicja drogi i pasa drogowego otrzymała nowe brzmienie z dniem 9 grudnia 2003r. na mocy ustawy z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Do tej zmiany pojęcie drogi i pojęcie pasa drogowego było tożsame. Na inne znaczenie drogi i pasa drogowego (droga nie obejmuje pasa drogowego) zwrócił ostatnio uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu II Ow 21/06 z dnia 28 listopada 2006r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, iż w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. W myśl ust. 12 pkt 1 cytowanej ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca ten wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego celu umieszczenia reklamy ustala się jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowił podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i wydania zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że z materiału dowodowego nadesłanego przez organ pierwszej instancji wynika, iż w trakcie kontroli pasa drogowego al. [...] w S., przeprowadzonej w dniu [...], stwierdzono zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy "O" o powierzchni około 14,25 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Czynność kontroli została utrwalona w formie notatki, a stwierdzone zajęcie pasa drogowego udokumentowano fotografią. Pismem z dnia [...] organ pierwszej instancji zwrócił się do Straży Miejskiej o ustalenie podmiotów odpowiedzialnych za umieszczenie reklam w pasie drogowym. Dalsze kontrole pasa drogowego w okresie od [...] do [...] potwierdziły zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W dniu [...] organ pierwszej instancji otrzymał informację od Straży Miejskiej, że za zajęcie pasa drogowego odpowiedzialna jest J. S. W dniu [...] (data odbioru wezwania) organ I instancji wezwał skarżąca do złożenia wyjaśnień w sprawie zajęcia pasa drogowego [...] uprzedzając, że po bezskutecznym upływie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, zostanie wszczęte postępowanie administracyjne. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] wykazała dalsze zajmowanie pasa drogowego. Pismem z dnia [...] skarżąca złożyła wyjaśnienia podając, że w celu zamieszczenia reklamy zawarła umowę ze wspólnotą mieszkaniową i zgodnie ze swoją wiedzą nie zajmuje pasa drogowego. Kolejnym pismem organ I instancji zawiadomił stronę w wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, informując również o terminie (...) i miejscu oględzin. Skarżąca pomimo prawidłowego zawiadomienia nie wzięła udziału w dowodzie z oględzin. Podczas oględzin ustalono wymiary reklamy na 15m x 0,95m = 14.25 m2 i utrwalono reklamę na zdjęciu. W dniu [...] zawiadomiono skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 Kpa. W myśl cytowanego przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w sytuacji stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji jest obowiązany do naliczenia kary administracyjnej. Treść przepisu art. 40 ust. 12 ustawy nie pozostawia organowi swobody w zakresie tzw. uznania administracyjnego, przepis ten stanowi bowiem normę bezwzględnie obowiązującą. W tym stanie rzeczy należało w ocenie organu odwoławczego wymierzyć skarżącej karę za zajęcie pasa we wskazanym okresie. Karę wymierzono uwzględniając stawkę opłaty określoną w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z ww. przepisami, stawka opłat za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy za każdy dzień zajęcia 1m2 pasa drogowego drogi powiatowej wynosi 1,00 zł. Zgodnie z cytowanym przepisem art. 40 ustawy o drogach publicznych, wysokość kary stanowi dziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty (1,00 zł), liczby dni zajęcia pasa drogowego (161 dni) oraz powierzchni zajętego pasa drogowego (14,25m2). Po dokonaniu obliczeń uzyskano kwotę należnej kary w wysokości 23.227,50 zł. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że występ stanowiący część składową budynku znajduje się poza granicą działki, na której posadowiony jest budynek i tym samym wchodzi w działkę sąsiednią, stanowiącą pas drogowy. W przypadku zatem, kiedy na granicy działki budowlanej usytuowany jest budynek, a działką sąsiednią jest użytek drogowy, to każde umocowanie reklamy, czy to prostopadle do ściany budynku, czy też umieszczenie jej równolegle - z przekroczeniem granicy pasa drogowego przebiegającej w płaszczyźnie pionowej nad linią zaznaczoną na mapie geodezyjnej, oznacza umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Ponadto, zdaniem organu II instancji, w przedmiotowej sprawie me ma znaczenia okoliczność, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło na podstawie umowy cywilno-prawnej. W sprawie istotne jest, że zajęcie to nastąpiło bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Niezasadny jest ponadto w ocenie organu odwoławczego zarzut, że uchwała Rady Miasta nie stanowi o zaliczeniu drogi do kategorii dróg powiatowych. Uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych w mieście S. wydana została na podstawie przepisu art. 6a ust 3 ustawy prawo o ruchu drogowym, który upoważniał radę powiatu (w tym radę miasta na prawach powiatu) do ustalenia przebiegu dróg powiatowych. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła J. B., zarzucając jej naruszenie art. 4 pkt 1, 2 i 6 oraz art. 6a ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz art. 7 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza przepisy prawa. I tak zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Drogą z kolei, zgodnie z punktem 2 art. 4 ustawy, jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. W skład drogi wchodzi również chodnik przeznaczony do ruchu pieszych (art. 4 pkt 6 ustawy). Zdaniem skarżącej żaden przepis ustawy drogach publicznych nie definiuje pojęcia linii granicznych, o których mowa w art. 4 pkt 1 ustawy i nie odsyła również tym zakresie do przepisów innych ustaw. Kolegium Odwoławcze w swoim uzasadnieniu decyzji pośrednio odnosi się do pojęcia granicy działki i użytku drogowego, a więc do przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wydanego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ustawa ta jednak w art. 21 ust. 1 określa, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę do planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Z przepisu tego jak widać nie wynika, że dane z ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę do ustalania linii granicznych gruntu pasa drogowego. Wprawdzie w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków pkt 3, ppkt 7 lit. a określone zostało, iż do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, to w świetle cytowanego art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wątpliwym jest stosowanie tego przepisu jako podstawy do ustalania opłat czy też kar pieniężnych w trybie ustawy o drogach publicznych. Przyjmując nawet, że przepisy w sprawie ewidencji gruntów i budynków mają zastosowanie do ustalania granic gruntu pasa drogowego, to nie sposób nie zauważyć, iż aby grunt był zaliczony do użytku gruntowego "droga", to musi odnosić się do definicji pasa drogowego określonej w ustawie o drogach publicznych. A zgodnie z tą ustawą pas drogowy, w którym jest zlokalizowana droga, musi obejmować grunt oraz tylko i wyłącznie obiekty i urządzenia związane z ruchem drogowym, w tym oczywiście chodnik stanowiący element drogi (na obiekty nie związane z potrzebami ruchu drogowego wymagane jest zezwolenie). Reasumując, granice pasa drogowego muszą być ustalane z uwzględnieniem przepisu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych a nie odwrotnie, tzn., że wpierw ustala się granice np. działek zabudowanych budynkami i to po tzw. obrysie, a "reszta" od strony drogi stanowi użytek drogowy, bo może przecież równie dobrze stanowić działkę gruntu o innym przeznaczeniu lub przynależeć do budynku jako działka zabudowana. Praktyka w mieście S. przy zakładaniu ewidencji gruntów - a ewidencja była przecież zakładana jeszcze przed zmianą w dniu 9 grudnia 2003r. art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych - była taka, że nic uwzględniano, bo i nie można było tego uwzględnić, definicji pasa drogowego z pojęciem linii granicznych gruntu. Zgodnie z § 63 ust. 2 i ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w przypadku budynków, przy określaniu powierzchni zabudowy uwzględnia się numeryczny opis konturu wyznaczonego przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą zewnętrznych płaszczyzn ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej. Taki sposób postępowania, że w przypadku budynków mieszkalnych granice działek wyznaczano po "obrysie" budynku, bez zapewnienia gruntu niezbędnego do korzystania z nieruchomości, był w S. powszechny i ma miejsce również w niniejszym przypadku. Działka nr [...] wyznaczona jest po obrysie ścian zewnętrznych przyziemia, a wszelkie elementy budynku takie jak schody, witryny itp. "wystają" na sąsiednie działki, w tym na działkę drogową nr [...]. Jak podkreślono wyżej przy ustalaniu granic pasa drogowego należy brać pod uwagę jego definicję zawartą w ustawie o drogach publicznych, a nie bezkrytycznie przyjmować dane z ewidencji gruntów, która nie tylko, że nie wiadomo, czy może być wykorzystywana do ustalania granic pasa drogowego, to i tak jak wskazano powyżej nie uwzględnia wymogów wynikających z jego definicji. A z definicji wynika m.in., że chodnik stanowi część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych, a skoro tak, to na al. [...] przed budynkiem nr [...] zlokalizowanym na działce nr [...] nie na całej szerokości aż do krawężnika jezdni znajduje się chodnik, albowiem część gruntu pod wystającą witryną nie stanowi chodnika (nie służy przecież do ruchu pieszych), a więc zgodnie z ustawą o drogach publicznych nie może stanowić części pasa drogowego. Podkreślenia w sprawie zdaniem skarżącej wymaga także, że definicja użytku gruntowego o nazwie "drogi" w odniesieniu do ustawy o drogach publicznych wprowadzona została w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków w 2001 roku, a więc przed zmianą definicji pasa drogowego, która to zmiana miała miejsce 9 grudnia 2003r. Zgodnie z art. 6a ust. 3 ustawy o drogach publicznych rada miasta (w miastach naprawach powiatu) ustala przebieg istniejących dróg powiatowych. Ustalenie przebiegu drogi, a zaliczenie jej do określonej kategorii, to dwa odrębne stany prawne chociażby z uwagi na sposób przeprowadzania procedury. Zaliczanie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje na podstawie uchwały rady miasta w trybie art. 6a ust. 2 ustawy w porozumieniu z zarządem województwa, po uzyskaniu opinii wójtów (prezydentów, burmistrzów) sąsiednich gmin, a ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje na podstawie art. 6a ust. 3 również na podstawie uchwały rady miasta, ale już bez obowiązku działania w porozumieniu z zarządem województwa. W dniu 9 grudnia 2003r. uległ zmianie przepis art. 6a ust. 3 poprzez odniesienie konieczności ustalenia dróg powiatowych tylko do dróg istniejących, a uchwała Rady Miasta nr [...] w sprawie przebiegu dróg powiatowych podjęta została w dniu [...], a więc skoro uległ zmianie przepis upoważniający, to utraciła moc uchwała z [...] roku. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tej sprawy. Ma to o tyle znaczenie w sprawie, że skoro nie wiadomo jak przebiega istniejąca droga - al. [...] - to brak jest podstawy prawnej do pobierania opłat czy też kar za zajęcie pasa drogowego drogi o nieustalonym przebiegu. Należy w tym miejscu dodać, iż organy władzy publicznej, stosownie do art. 7 Konstytucji, działają tylko na podstawie i w granicach prawa. Skarżąca podniosła także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zbagatelizowało fakt zawarcia przez nią umowy ze wspólnotą mieszkaniową na umieszczenie reklamy na wystającej witrynie. Reklama umieszczona jest równolegle do ściany budynku bez przekroczenia płaszczyzny pionowej witryny. Według Kolegium istotne jest tylko to, że reklama została umieszczona bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Należy zatem rozumieć, iż zajęcie pasa drogowego pod witrynę, które z natury rzeczy musiało nastąpić przed umieszczeniem na niej reklamy, nie jest w ogóle istotne. Można mieć zatem pytanie, czy od właściciela witryny pobierana jest opłata bądź kara za zajęcie pasa drogowego, a jeżeli nie są pobierane, to czy jednak w ramach równości wobec prawa nie powinny być pobierane i czy mogą być pobierane niejako dwukrotnie, tzn. wpierw od właściciela witryny, a następnie od właściciela reklamy. Tego Kolegium nic rozstrzygnęło. Te wątpliwości są w opinii skarżącej zasadne przy założeniu, że w ogóle zajęty został pas drogowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o Jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż ył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć w znacznej mierze z innych powodów niż w niej podniesione. Zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydano na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 1 powołanej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, a stosownie do ust. 12 pkt 1 za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W myśl art. 2a tej ustawy, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W niniejszej sprawie, podstawową sporną kwestią jest przebieg i granica pasa drogowego na omawianym odcinku al. [...] w [...], a tym samym - zdaniem Sądu - sporna jest kwestia, czy przedmiotowa tablica reklamowa wchodziła w przestrzeń pasa drogowego, a jeśli tak, to w jakiej części. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W przedmiotowej sprawie jedynymi dowodami, na podstawie których organy przesądziły o zajęciu przez skarżącą pasa drogowego, były fotografie, dwie mapy geodezyjne, zawierające różniące się między sobą, dokonane kolorem czerwonym, zaznaczenia zajęcia przez skarżącą pasa drogowego oraz kierowane do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego pismo Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta S., w myśl którego granice pomiędzy działkami pokazane na mapie geodezyjnej przebiegają w płaszczyźnie pionowej nad tymi liniami, a w przypadku, kiedy na granicy działki budowlanej usytuowany jest budynek, a działką sąsiednią jest użytek drogowy, to każde mocowanie reklamy prostopadle do ściany budynku, czy też umieszczanie reklamy pod wykuszem albo balkonem oznacza lokalizowanie na działce stanowiącej pas drogowy. Nie został natomiast przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego. Sąd podkreśla, iż w kwestii wykazania przez organ administracyjny granic pasa drogowego i jednoznacznej kolizji z tym pasem umieszczonej przez obywatela reklamy w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zajęte w wyrokach z dnia 17 lutego 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 (LEX nr 194012), i z dnia 3 marca 2006r., sygn. akt VI SAlWa 1819/05 (LEX nr 222269): "Dowód na okoliczność zamieszczenia reklam w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś kolizje umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi liniami, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego. Należy przy tym z góry pogodzić się z niemożnością przedstawienia wielu takich kolizji w ujęciu kartometrycznym, z zachowaniem skali. W takich przypadkach można zgodzić się na ideograficzne przedstawienie tych kolizji, ale zawsze w związku z wydzielonymi i formalnie ustanowionymi liniami granicznymi pasa drogowego, gdyż tylko wtedy można stwierdzić zajęcie pasa drogowego, naruszenie jego linii granicznych. Inny rodzaj dokumentacji, jak np. odpowiednie notatki służbowe czy dokumentacja fotograficzna, może mieć w tego rodzaju sprawach wyłącznie znaczenie pomocnicze". Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że organy administracyjne nie ustaliły przebiegu pasa drogowego na omawianym odcinku drogi powiatowej - al. [...] w S., a przeto brak podstaw do przyjęcia, aby przedmiotowa tablica reklamowa zamieszczona przez skarżącą znajdowała się w jakiejś części w tymże pasie drogowym. Ogólnikowe wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że fakt ten potwierdza zgromadzony w sprawie materiał, a w szczególności dokumentacja fotograficzna, stanowi naruszenie art. 77 Kpa i 80 Kpa nakazujących organowi administracji publicznej zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Brak jednoznacznego ustalenia przebiegu pasa drogowego powoduje stwierdzenie, że organy naruszyły art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa, nie wyjaśniając, mimo obowiązku, stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie Sąd podkreśla, że organy administracyjne, prowadząc postępowanie zmierzające do nałożenia na obywatela kary pieniężnej, zobowiązane są do szczególnej staranności w zebraniu pełnego materiału dowodowego w taki sposób, aby obywatel miał jasność co do kryteriów, jakimi kierował się organ w tym zakresie. Skoro w niniejszej sprawie nie przedstawiono zasadniczej w sprawie kwestii kolizji umieszczonej przez skarżącą reklamy z wydzielonymi i formalnie ustanowionymi liniami granicznymi pasa drogowego, to - zdaniem Sądu - w żaden sposób nie można stwierdzić, aby zajęcie pasa drogowego, naruszenie jego linii granicznych w istocie nastąpiło. Na marginesie Sąd zauważa, iż dla oceny rozstrzyganej sprawy bez znaczenia pozostaje fakt, iż skarżąca zawarła ze wspólnotą mieszkaniową umowę w przedmiocie umieszczenia reklamy na budynku. Zgoda właściciela na umieszczenie reklamy, czy też uiszczanie z tego tytułu opłat, mają swoją podstawę w stosunku cywilnoprawnym, natomiast opłata przewidziana w ust. 3 art. 40 ustawy o drogach publicznych oraz kara pieniężna określona w ust. 12 tegoż artykułu ma charakter ściśle administracyjny. W skazane wyżej podstawy są od siebie całkowicie niezależne i fakt posiadania zgody właściciela budynku nie wpływa w jakikolwiek sposób na istnienie i zakres drugiego z obowiązków. Tak samo chybione są twierdzenia skarżącej, dotyczące kwestii zajęcia pasa drogowego pod witrynę, które z natury rzeczy musiało nastąpić przed umieszczeniem na niej reklamy. Uszło mianowicie uwadze skarżącej, iż ustawodawca różnicuje obiekty, które istnieją już w pasie drogowym, od tych, które zostaną tam zlokalizowane po uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia nie związane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, lecz nie powodujące zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócające wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu ww. wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego, znajdującego się w pasie drogowym, nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu. Regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy bezspornie ustalić, gdzie przebiega linia rozgraniczająca pas drogowy al. [...] w S. od działki, na której posadowiony jest budynek, na którym umieszczona została reklama skarżącej i czy rzeczywiście oraz w jakim okresie reklama należące do skarżącej znajdowała się w pasie drogowym tej ulicy. Mając powyższe okoliczności na względzie, nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.