II FSK 311/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Edyta Anyżewska (sprawozdawca), Sędzia NSA Włodzimierz Kubiak, Sędzia NSA Anna Maria Świderska, , Protokolant Janusz Bielski, po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt I SA/Po 805/08 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 21 kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2) odstępuje w całości od zasądzenia od Burmistrza Miasta i Gminy S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3) zarządza zwrot z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w P. kwoty 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej. 1. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt I SA/Po 805/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a, stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 21 kwietnia 2008 r. wydanego w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. 2. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2008 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego P. – G., wobec bezskuteczności egzekucji, prowadzonej na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy S. i na podstawie wystawionych przez niego tytułów wykonawczych dot. podatku od nieruchomości, działając na podstawie art. 59 § 2 i § 3 u.p.e.a. umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne wobec majątku spółki z o.o. "P.", natomiast postanowieniem z dnia 22 lutego 2008 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego P. – G. obciążył Burmistrza Miasta i Gminy S. kosztami postępowania egzekucyjnego. Na podstawie akt sprawy Sąd stwierdził, że na postanowienie z dnia 22 lutego 2008 r. wierzyciel Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł zażalenie z dnia 10 marca 2008 r. do Dyrektora Izby Skarbowej w P., w którym domagał się uchylenia postanowienia obciążającego go kosztami postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej w P. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji dotyczące obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnego. Na karcie 122 akt egzekucyjnych znajduje się zażalenie wierzyciela o tej samej treści co powyższe zażalenie (k. 130 akt egz.) o uchylenie postanowienia z 22 lutego 2008 r. o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. 3. Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej w P., powołując jako podstawę prawną swojego działania art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze. zm.), dalej jako kpa, oraz art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 229, poz. 1954 z 2005 r. z późn. zm.), dalej jako u.p.e.a., nie uwzględnił zażalenia Burmistrza Miasta i Gminy S. –na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego P. – G. z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku Spółki "P." Sp. z o.o. w P. – postanawiając o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. 4. Na ostatnio wymienione postanowienie Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, w której domagał się uchylenia obu postanowień organów obu instancji w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. 5. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w P. wniósł o jej oddalenie 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia po stwierdzeniu, że w aktach administracyjnych brak jest zażalenia na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego P. – G. z dnia 14 lutego 2008 r. Na k. 122 akt egzekucyjnych, na którą powołał się organ w odpowiedzi na skargę, znajdowało się bowiem zażalenie na postanowienie z dnia 22 lutego 2008 r. o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Dyrektor Izby Skarbowej w P. wydał postanowienie w dniu 21 kwietnia 2008 r. pomimo braku środka zaskarżenia. Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 21 kwietnia 2008 r. nie może się ostać, ponieważ dotknięte jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd podkreślił – powołując się na przepisy art. 141 § 1 i § 2 kpa i art. 127 § 1 kpa – że postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu, przy braku zażalenia, czy też odwołania. Legitymację do wniesienia zażalenia i odwołania ma tylko strona niezadowolona z wydanego postanowienia lub decyzji. WSA wyjaśnił także, że utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji w trybie odwoławczym, bez uprzedniego wniesienia zażalenia przez stronę postępowania, stanowi rażące naruszenie nie tylko art. 141 § 1 i 2 kpa, art. 134 kpa, art. 138 kpa, ale i zasady dwuinstancyjności - (art. 15 kpa). 7. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor Izby Skarbowej w P. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie: 1) naruszenie przepisów postępowania wskazując, że te uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 141 § 4 i art. 135 oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, chociaż postępowanie prowadzone przed organami administracji nie było dotknięte żadną z wad wskazanych przez WSA w Poznaniu w zaskarżonym wyroku, w rezultacie nieuwzględnienia przez Sąd przy rozpatrywaniu sprawy, zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału, co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu wyroku; - art. 141 § 4 P.p.s.a. w szczególności poprzez przyjęcie niewłaściwego stanu faktycznego odbiegającego od rzeczywistego, ustalonego przez organy podatkowe, polegające na przyjęciu, że omyłkowe załączenie do akt sprawy innego zażalenia stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności wydanego w tej sprawie postanowienia; - art. 141 § 4 i art. 135 oraz art. 151 P.p.s.a. w szczególności poprzez nieuwzględnienie złożonego przez pełnomocników Dyrektora Izby Skarbowej wniosku o załączenie brakującego zażalenia do akt rozpatrywanej sprawy, które w dniu rozprawy znajdowało się w posiadanych aktach podręcznych pełnomocników. Tym samym nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w sytuacji, gdy było to niezbędne dla pełnego wyjaśnienia istoty przedmiotowej sprawy oraz dopuszczalne i możliwe do wykonania; - art. 141 § 4 P.p.s.a w szczególności poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie została naruszona zasada dwuinstancyjności i przyjęcie, że zażalenia z dnia 25 października 2007 r. nie było także w czasie wydania postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 10 grudnia 2007 r.; - art. 141 § 4 P.p.s.a. w szczególności poprzez sporządzenie przez WSA w Poznaniu uzasadnienia wyroku bez wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że stanowisko Sądu uznać należy za bezpodstawne, nie można było bowiem stwierdzić, że postanowienie organu odwoławczego wydane zostało pomimo niezłożenia przez żadną ze stron zażalenia na orzeczenie organu pierwszej instancji. Brak zażalenia oznaczałby bowiem, że wszystkie wskazane w zaskarżonym postanowieniu i odpowiedzi na skargę argumenty musiałyby zostać przez Dyrektora Izby Skarbowej spreparowane na potrzeby złożonej skargi. W ocenie organu w aktach sprawy znajdują się dowody świadczące o wniesieniu stanowiącego przedmiot sporu zażalenia, było ono bowiem kilkakrotnie powoływane w załączonych do akt pismach. Strona podniosła także, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej i może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy decyzja ta została dotknięta wadą określoną w art. 156 kpa. Organ stanął na stanowisku, że powinien być zbadany zarówno stan faktyczny jak i prawny z daty wydania zaskarżonego do Sądu postanowienia. Podkreślono także, że brak zażalenia nie stanowił przedmiotu zarzutu, bowiem żadna ze stron nie podniosła jego braku. Organ wskazał, że do akt sprawy przekazanych do Sądu na skutek omyłki załączona została w miejsce zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego kserokopia zażalenia na postanowienie o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, natomiast oryginalne i właściwe zażalenie pozostało w aktach pomocniczych pozostawionych w Izbie Skarbowej. Sąd mógł skorzystać z możliwości uzupełnienia akt sprawy o brakujące dokumenty w trybie art. 49 P.p.s.a., czego nie uczynił. Ponadto w ocenie organu art. 134 kpa nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, a WSA nie wyjaśniła na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu. 8. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. 9. Na rozprawie w NSA pełnomocnik organu popierała skargę kasacyjną. 10. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., który to przepis zobowiązuje sąd do przedstawienia w uzasadnieniu stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej orzeczenia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku tych wymagań nie spełniło. W szczególności Sąd nie wyjaśnił w jakich okolicznościach zostało wydane zaskarżone postanowienie, czy powołane w nim okoliczności: rozpatrzenie wniesionego zażalenia, nie odpowiadały prawdzie i czy nie znajdowała zastosowania powołana przez Dyrektora Izby Skarbowej podstawa prawna działania. Sąd nie zauważył, iż z akt sprawy wynika (k. 124), że Naczelnik Urzędu Skarbowego przy piśmie z dnia 25 marca 2008 r. przekazał Dyrektorowi Izby Skarbowej zażalenie na postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, a organ nadzoru po rozpatrzenie tego zażalenia wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdziwszy, że do pisma Naczelnika zostało załączone zażalenie na postanowienie w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, a kserokopia tego samego zażalenia została załączona do postanowienia dot. kosztów, powinien wyjaśnić istniejące wątpliwości co do wniesienia zażalenia, a nie stwierdzić w wyroku, ze zaskarżone postanowienie zostało wydane z urzędu, bez wniesienia środka zaskarżenia, mimo że treść postanowienia temu przeczy. Z protokołu rozprawy nie wynika, aby Sąd podjął próbę wyjaśnienia tej wątpliwości z udziałem pełnomocnika organu obecnego na posiedzeniu Sądu. Z protokołu nie wynika też, aby pełnomocnik organu zgłaszała wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci omawianego zażalenia nie załączonego omyłkowo (jak wywodzi się w skardze kasacyjnej) do akt. W skardze kasacyjnej nie zgłoszono zarzutu naruszenia przez Sąd art. 106 § 3 P.p.s.a. (w tym miejscu nieprawidłowo wskazano na naruszenie art. 49 § 1 P.p.s.a.), choć okoliczności sprawy uzasadniały zastosowanie tego przepisu przez Sąd również z urzędu, bowiem w świetle całokształtu materiałów dowodowych, znajdujących się w aktach sprawy, Sąd powinien mieć uzasadnioną wątpliwość co do wniesienia zażalenia, a nie stwierdzić, że nie zostało ono wniesione. Stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie Wskutek niewyjaśnienia tej wątpliwości Sąd przyjął za podstawę swojego orzeczenia stan faktyczny niezgodny z zawartością akt sprawy, bowiem wszystkie inne okoliczności (poza brakiem pisma w aktach), w szczególności zaskarżone postanowienie, powołane pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego oraz skarga wierzyciela do WSA świadczył o tym, że zażalenie na postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zostało wniesione. Sąd nie powinien zatem orzekać w sprawie skargi bez wyjaśnienia wątpliwości dotyczących wniesienia zażalenia. Sąd nie wskazał w wyroku z jakich przyczyn zaniechał wyjaśnienia tej istotnej wątpliwości. W tym stanie rzeczy stwierdzenie rażącego naruszenia przepisów o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, działaniem organu odwoławczego z urzędu, a nie w wyniku rozpatrzenia zażalenia było przedwczesne i nieuzasadnione bez podjęcia postępowania wyjaśniającego tę okoliczność. Z kolei przedwczesny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezastosowania art. 151 P.p.s.a., skoro Sąd w ogóle nie ocenił zasadności skargi. Podobnie niezasadnie wskazano na naruszenie art. 135 P.p.s.a. w sytuacji, gdy Sąd tego przepisu nie zastosował (zarzut ten nie został też uzasadniony). Organ powinien przede wszystkim wskazać na błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego wyroku. Należy zauważyć brak staranności w działaniu pełnomocników organu, o czym świadczy nie tylko nieprawidłowe skompletowanie akt sprawy przekazanej sądowi, niezadbanie (w trybie art. 103 P.p.s.a.) o odnotowanie w protokole rozprawy wniosku (podobno złożonego na rozprawie) o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jak i powołanie w skardze kasacyjnej przedostatniego zarzutu dot. naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnionego faktami nie odnoszącymi się do niniejszej sprawy. Ze względu jednak na to, że podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. była w okolicznościach sprawy usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. .