II OSK 210/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 993/08 w sprawie ze skargi B. P. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Konstancin Jeziorna z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 993/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. P. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Konstancin-Jeziorna z [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę. w uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) mają zastosowanie przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Rada Miejska podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 27 maja 1996 r., a o terminie wyłożenia projektu planu zawiadomiono w 2002 r. Zgodnie z art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowany przestrzennym gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne" oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co nie może być uznane jako dowolność działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w powołanej ustawie. Miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania prawa własności i w sposób istotny determinuje treść prawa własności w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. W sytuacjach konfliktowych gmina musi poszukiwać kompromisu między interesem wspólnoty samorządowej a indywidualnym interesem właściciela nieruchomości. Prawo własności, choć konstytucyjnie chronione, może być ograniczone w drodze ustawy i takim aktem ograniczającym prawo własności jest ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Ochrona indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości, położonych na obszarze objętym planem, następuje na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest realizowana między innymi przez składanie zarzutów do projektu planu (art. 24 ust. 1 ustawy). Stosownie do regulacji art. 24 ust. 1 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami przyjętymi w projekcie planu może wnieść zarzut. Wniesienie zarzutu nie oznacza obowiązku jego uwzględnienia. Obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego Rada nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie z mocy art. 4 ustawy tzw. "władztwa planistycznego". Wówczas mimo, że zostaje naruszony prawem chroniony interes wnoszącego zarzut wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględniania zarzutu, a w ślad za tym Radzie Gminy nie można skutecznie zarzucić, że zgłoszony zarzut odrzuciła. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługujących jej uprawnień i o ile uprawnień nie nadużywa i nie narusza obowiązującego prawa, odrzucenie zarzutu nie może skutkować stwierdzeniem przez Sąd nieważności uchwały odrzucającej zarzut. Skarżący jest właścicielem działki nr [...], która jest zabudowana domem mieszkalnym, położonej na obszarze objętym projektem planu. Według ustaleń planu projektowana ulica dojazdowa 10 KDD mająca połączyć ul. Kołobrzeską z ul. Ostrołęcką przebiega przez działkę skarżącego. Realizacja tego ustalenia wymaga zajęcia 150 m2 działki. Skarżący zarzuca, że pogorszy to znacznie warunki korzystania z nieruchomości między innymi przez bliskość drogi w stosunku do zabudowy. Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem. Badając legalność zaskarżonego aktu Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W rozpoznawanej sprawie Sąd badając legalność zaskarżonej uchwały nie oceniał jej z punktu widzenia celowości i słuszności przyjętego w planie ustalenia odnośnie przebiegu drogi, a jedynie czy prawidłowo rozstrzygnięto o odrzuceniu zarzutu. Analiza przedłożonej dokumentacji nie wykazała, aby zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Jej podjęcie zostało poprzedzone wyczerpaniem procedury, określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie znalazł argumentów, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że odrzucenie zarzutu skarżącego nastąpiło z naruszeniem prawa. Rada przyjęte ustalenia planistyczne uzasadniła wyjaśniając przyczyny takiego rozwiązania komunikacyjnego. Z uzasadnienia uchwały wynika, że projektowana ulica 10 KDD ma poprawić warunki obsługi komunikacyjnej obszaru już zabudowanego oraz przeznaczonego pod zabudowę. Jej całkowita długość wynosi około pół kilometra a szerokość w liniach rozgraniczających 10 m. Ze względu na istniejącą zwartą zabudowę wzdłuż ulicy Ostrołęckiej (11 KDW) jej fragment na odcinku przebiegającym przez działkę skarżącego jest zwężony do 5 m i ma długość około 30 m. Istniejąca ulica Ostrołęcka (11 KDW) stanowi jedyny dojazd do prawie 30-stu zabudowanych działek na odcinku 600 m, a jej szerokość w liniach rozgraniczających wynosi 3 m. Projekt przewiduje jej poszerzenie do 6 m ale nie będzie to możliwe na całej długości ze względu na stopień zainwestowania działek. Rada wskazała, że zwarta zabudowa uniemożliwia połączenie ulicy projektowanej z ulicą Ostrołęcką w innym miejscu niż wskazano w projekcie planu. Większość nieruchomości wzdłuż ulicy Ostrołęckiej jest intensywnie zabudowana lub ma wymiary uniemożliwiające jednocześnie zabudowę i poprowadzenie drogi. Została także rozważona przez Radę propozycja skarżącego by zrezygnować z prostopadłego układu drogi 10 KDD na rzecz równoległego. Układ równoległy przy braku ulic prostopadłych Rada uznała za wysoce niedogodny dla mieszkańców, sprzeczny z podstawowymi zasadami urbanistycznymi dla terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową. W odpowiedzi na skargę Rada nadto wyjaśniła, że przebieg projektowanej i drogi 10 KDD był wynikiem konsultacji z mieszkańcami Skolimowa, które miały miejsce w styczniu 2001 r. Zawężenie drogi do 5 m na odcinku przebiegającym przez działkę nr 53 było rozwiązaniem kompromisowym z ówczesnym jej właścicielem. Do wyłożonego w 2002 r. projektu planu nie wniesiono ani jednego zarzutu dotyczącego przebiegu tej drogi, ówczesny właściciel działki również nie kwestionował tego ustalenia. Znając zamierzenia planistyczne gminy zabudował działkę nr [...] trzema budynkami mieszkalnymi i dokonał jej podziału na działki [...],[...],[...]. Decyzja o warunkach zabudowy z 31 marca 2004 r. zawierała ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy - 9 m od granicy działki sąsiedniej, co było uzasadnione projektowaną przez działkę drogą. W 2007 r. skarżący nabył działkę [...]. Do wyłożonego ponownie w 2007 r. projektu planu, który przewiduje taki sam przebieg projektowanej drogi 10 KDD jak w wyłożeniu w 2002 r. skarżący wniósł zarzut kwestionując przebieg drogi przez jego działkę [...]. Ze skargi wynika, że w dniu nabycia nieruchomości nie znał zamierzeń planistycznych gminy, co oznacza, że nie został poinformowany przez poprzedniego właściciela o projektowanej na jego działce drodze oraz, że sam nie zasięgnął informacji w tym zakresie w gminie. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze Sąd stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne. Wbrew zarzutowi skargi Rada powołała się na swoje uprawnienia wynikające z art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym upoważniona jest do ustalenia przeznaczenia zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, w tym rozstrzygnięć przewidzianych w art. 10 ust. 1 ustawy. Rada wskazała, że jest zmuszona do ingerencji w prawo własności skarżącego i że ma on w związku z naruszeniem jego prawa ustaleniami projektu planu roszczenie do odszkodowania albo wykup nieruchomości lub też o nieruchomość zamienną. Przewidziane w projekcie planu zawężenie odcinka ulicy do 5 m jest dopuszczone prawem. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43 poz. 430) w § 7 stanowi, że szerokość ulicy w liniach rozgraniczających dla ulicy klasy D nie powinna być mniejsza niż 10 m. Wyjątkowo w przypadkach uzasadnionych trudnymi warunkami technicznymi lub istniejącym zagospodarowaniem dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1 (art. 2 § 2) jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6. W sprawie warunki z ust. 2 § 7 są spełnione. Istniejące zagospodarowanie terenu uniemożliwia przyjęcie szerokości 10 m. Wymóg przeprowadzenia analizy w przypadku przyjęcia mniejszej szerokości ulicy nie dotyczy sytuacji o jakiej mowa w sprawie. Zawężenie dotyczy odcinka ulicy około 30 m, a nie całej ulicy. Wymienione w przepisie elementy wymagające analizy wskazują jednoznacznie, że dotyczy to sytuacji, gdy przyjęto mniejszą szerokość całej ulicy nie zaś jej niewielkiego odcinka. Również wymóg stosowania mijanki, o jakim mowa w art. 126 rozporządzenia, nie ma zastosowania w sprawie. Dotyczy on sytuacji, w której szerokość utwardzonej części jednopasmowej drogi klasy D jest mniejsza niż 5 m, przy czym długość mijanki powinna wynosić nie mniej niż 25 m. Odcinek zawężenia drogi 10 KDD wynosi 30 m, jest końcówką ulicy łączącą się z ulicą Ostrołęcką. Nie ulega wątpliwości, że projektowana droga na działce [...] w przypadku jej realizacji spowoduje, że istniejący budynek mieszkalny pozostanie w odległości 4 m od krawędzi drogi. Ustalenie to, aczkolwiek uciążliwe, nie narusza przepisów ustawy o drogach publicznych jak to zarzuca skarżący. Art. 43 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) określa wymogi sytuowania obiektów budowlanych przy drogach i stanowi, że przy drodze gminnej obiekt może być usytuowany w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Przepis ten w ust. 2 przewiduje w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, co może nastąpić za zgodą zarządcy drogi. Treść tego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że nie dotyczy on sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego co występuje w sprawie, ale sytuowaniem obiektu względem istniejącej drogi. Nadto skarżący zarzucił, że załącznik graficzny do projektu planu został sporządzony na nieaktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej. Na mapie nie są bowiem uwidocznione podziały działki nr [...] na trzy mniejsze [...],[...],[...] oraz wybudowane na tych działkach budynki. Załącznik graficzny istotnie nie uwidacznia ani podziału działki, ani też jej zabudowy. Ten stan zaistniał jednak już w trakcie trwania procedury planistycznej, która została zapoczątkowana uchwałą nr 179/11/29/96 Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna z 27 maja 1996 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i stołecznego uzdrowiska Konstancin-Jeziorna w części obejmującej obszar Skolimowa północno-zachodniego. Odnosząc się do tego zarzutu Rada powołała się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164 poz. 1587) wydanego na podstawie ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według którego materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzenia tego projektu i stwierdziła, że projekt planu został sporządzony na mapie aktualnej na dzień przystąpienia do sporządzenia tego projektu. Można oczywiście mieć wątpliwości, na które wskazuje skarżący, czy Rada może powoływać się na rozporządzenie wydane na podstawie ustawy innej niż ta, na której jest oparta procedura planistyczna w niniejszej sprawie. Sąd podkreślił, że przed wydaniem wspomnianego rozporządzenia w orzecznictwie przyjmowano, że mapa wykorzystywana na potrzeby projektu planu miejscowego powinna być aktualna na dzień skierowania projektu do uzgodnienia. Jak wynika z akt sprawy projekt planu został skierowany do uzgodnienia w lutym 2001 roku. Ponowne wyłożenie projektu planu nastąpiło w 2007 r. przy czym ustalenie dotyczące drogi 10 KDD nie uległo zmianie w stosunku do pierwotnego. Skoro przebieg drogi przez działkę nr [...] zaakceptował jej ówczesny właściciel w 2002 r. i zabudował działkę w sposób uwzględniający przebieg projektowanej drogi (nieprzekraczalna linia zabudowy 9 m od granicy sąsiada), to ponowne wyłożenie projektu planu z takim samym ustaleniem na mapie, która nie uwzględniała zabudowy powstałej w toku procedury planistycznej, nie jest uchybieniem, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Sąd stwierdził, że aczkolwiek kwestionowane ustalenie projektu planu ingeruje w prawo własności skarżącego, to jednak zaskarżona uchwała odrzucająca zarzut nie narusza prawa. Przyjęte ustalenie w projekcie planu dotyczące przebiegu drogi 10 KDD przez działkę [...] mieści się w granicach uprawnień gminy wynikających z ustawy i nie narusza obowiązującego prawa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. B. P. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego: artykułu 7 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię, artykułu 24 ust, 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r. poprzez przyjęcie, iż uchwała Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna zawiera uzasadnienie prawne; 2) naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez orzeczenie wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie przy rozpoznaniu sprawy granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyprowadzać podstaw kasacyjnych ani ich domniemywać. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego: art. 7 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) "Do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się: 1) warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniając wymagania, o których mowa w art. 5, 2) warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych". Art. 7 ust. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane reguluje wyłącznie zakres kwalifikacji do przepisów techniczno-budowlanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyprowadzono na czym polega błąd wykładni co do art. 7 powołanej ustawy Prawo budowlane w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z § 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia jest dopuszczalne przyjęcie mniejszej szerokości ulic niż podana w § 7 ust. 1 jeżeli jest to uzasadnione trudnymi warunkami technicznymi lub istniejącym zagospodarowaniem. W skardze kasacyjnej nie zarzucono niewłaściwego zastosowania § 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia, a zatem zastosowania przepisu prawa materialnego do stanu faktycznego, który nie jest objęty hipotezą normy prawa materialnego. Nie podważono zatem ustaleń, że przeznaczenie terenu na drogę z takimi odstępstwami co do szerokości nie jest uzasadnione istniejącym zagospodarowaniem. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Sąd przeprowadził kontrolę uchwały o odrzuceniu zarzutu w pełni zasadnie. Uchwała zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne, wywodzące dlaczego został dokonany taki a nie inny wybór wariantu planu. Jeżeli działanie mieści się w granicach przepisów prawa, to brak powołania przepisu prawa nie może uzasadniać zarzutu nieważności uchwały. Powołanie się na art. 36 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dotyczyło jedynie pouczenia o przysługujących prawach w razie gdy w związku z uchwaleniem miejscowego planu korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej nie uzasadniono i nie wykazano uchybień, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". W skardze kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 133 § 1 stwierdzono, że naruszenie to polega na orzeczeniu wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu. Nie stanowi uzasadnienia naruszenia art. 133 § 1 przez nieodniesienie się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie art. 133 § 1 to dokonanie oceny ustaleń przez Sąd z pominięciem akt sprawy lub wbrew materiałom dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Ustalony stan faktyczny nie jest sporny co do przebiegu planowanej drogi, uwzględniając istniejącą zabudowę. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada w pełni wymaganiom stawianym w art. 141 § 4 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wskazał na przysługujące gminie władztwo planistyczne i granice tego władztwa wyznaczone przepisami prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.