I SA/Bk 310/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi B. R.-Ł. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia w 2008 r. z budżetu Miasta B. dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków oraz ich wysokości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej pkt 3 Załącznika do Uchwały, 2. zasądza od Rady Miejskiej B. na rzecz skarżącej B. R.-Ł. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska B., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w związku z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz.1568 ze zm.) oraz na podstawie § 14 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie określenia zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków na terenie Miasta B., w dniu [...] kwietnia 2008 r podjęła Uchwałą nr [...] (dalej także jako: "zaskarżona Uchwała"), w sprawie udzielenia w 2008 roku z budżetu Miasta B. dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz jej wysokości. W załączniku zatytułowanym "Wykaz dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków oraz ich wysokości", wskazano cel i wysokość dotacji przydzielonych w 2008 r. sześciu wnioskodawcom, w tym w pkt 3 określono wysokość dofinansowania przyznanego Pani B. R.-Ł. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła Pani B. R.-Ł., (w dalszej części także jako skarżącą) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części tj. w zakresie załącznika do uchwały "Wykaz dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków oraz ich wysokości". Skarżąca skargę poprzedziła wezwaniem Rady Miejskiej B. do usunięcia wskazanego w wezwaniu naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z [...] kwietnia 2008 r. Nr [...]. Rada Miejska Uchwałą z [...] czerwca 2008 r. nr [...] uznała wezwanie skarżącej za nieuzasadnione, a wykonanie powyższej uchwały powierzyła Prezydentowi Miasta B. W uzasadnieniu skargi, jej autorka podniosła, że w niniejszej sprawie wszyscy wnioskodawcy ubiegający się o dotację mają jedną cechę wspólną są posiadaczami, zarządcami bądź właścicielami obiektów zabytkowych oraz, że nie występują u nich inne cechy istotne ze względu na ubieganie się o dotację, które uzasadniałyby odmienne traktowanie. Wskazując na powyższe podniosła, że udzielenie jej dotacji na poziomie 25% kosztów niezbędnego remontu, a innym wnioskodawcom na poziomie wyższym (50%), jest nieprawidłowe i sprzecznie z prawem. Wskazała, że Uchwała nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie określenia zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, na terenie Miasta B. nie przewiduje preferencji w przyznaniu dotacji ze względu na osobę właściciela (osoba fizyczna, osoba prawna czy też jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej), wysokość kosztów remontu, czy też charakter obiektu. Jedynie w przypadku, gdy zabytek posiada szczególną wartość historyczną lub artystyczną i wymaga przeprowadzenia złożonych pod względem technologicznym prac, dotacja może być udzielona w wysokości do 100 % nakładów koniecznych na ich wykonanie. Skarżąca podniosła, że żaden z wnioskodawców nie aplikował o dotację na taki remont, więc i żaden z nich nie powinien być traktowany szczególnie. Uchwała [...] wyznacza jedynie górną granicę dotacji (50% kosztów remontu) nie uściślając, w jakich przypadkach dofinansowanie można przyznać w tej wysokości, a w jakich w niższej proporcji i z czego wynika, iż zróżnicowanie poziomu finansowania musi być uzasadnione i potwierdzone przez istniejące okoliczności faktyczne. W związku z tym, że uchwała nie została podjęta z zachowaniem takich wymogów można przypuszczać, że została podjętą z przekroczeniem dopuszczalnej uznaniowości. Skarżąca podniosła, że uchwała [...] została podjęta niezgodnie z prawem i z przekroczeniem reguł oraz, że w sposób niedopuszczalny zróżnicowała kwoty dotacji. Reasumując skarżąca wskazała, że brak uzasadnienia dla takiej dyferencjacji w protokole z posiedzenia Komisji Kultury i Promocji Miasta Rady Miejskiej B. przemawia za tą tezą. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska B. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się zaś do zarzutu sformułowanych w skardze podniesiono, że decyzję w sprawie przyznania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków w roku 2008 na terenie Miasta B. podjęto na podstawie obowiązujących norm prawnych. Wskazano, że zarówno obowiązująca uchwała Rady Miejskiej B. z [...] czerwca 2005 r. Nr [...] w sprawie określenia zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków na terenie Miasta B., jak i ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) nie obliguje Rady Miejskiej do udzielenia dotacji w równej wysokości (procentowej) wszystkim podmiotom ubiegającym się o dotacje. Podniesiono, że zarówno ww. ustawa (art. 78), jak i wymieniona wyżej uchwała (§ 5 ust. 1) posługują się zwrotem "dotacja może być udzielona w wysokości do 50 % nakładów koniecznych na wykonanie prac przy zabytku". Tak sformułowana norma prawna jedynie wskazuje na możliwość udzielenia dotacji, a nie obowiązek, ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej nie istniej "konieczność" udzielenia tejże dotacji wszystkim ubiegającym się podmiotom w jednakowej wysokości (procentowej). Podkreślono, że każdorazowo o przyznaniu dotacji oraz jej wysokości rozstrzyga Rada Miejska B. w drodze uchwały (§ 14 ust. 3 uchwały Nr [...]). Powyższe w ocenie organu nie wskazuje na sformułowanie dodatkowych przesłanek, którymi winna kierować się rada gminy przy podejmowaniu wskazanej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawą rozpoznania skargi przez sąd administracyjny jest przepis art. 101 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.g."), zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Fakt wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz bezskuteczności tego wezwania jest w sprawie bezsporny (zarzuty podniesione przez skarżącą nie zostały uwzględnione przez Radę Miejską w uchwale nr [...] z [...] czerwca 2008 r.). Oczywistym jest także interes prawny skarżącej, której uregulowania zawarte w zaskarżonej uchwale dotyczą w sposób bezpośredni. Wniesienie skargi spowodowało, zatem przeprowadzenie merytorycznej kontroli sądowej zaskarżonego aktu. Ustawodawca nie wymaga zamieszczenia w uchwale uzasadnienia faktycznego i prawnego, jakie musi zawierać rozstrzygnięcie wydane w indywidualnej sprawie w postępowaniu administracyjnym. Dlatego też chcąc ustalić motywy podjęcia uchwały Sąd zmuszony był sięgnąć do uzasadnienia projektu uchwały i protokołu nr [...] sesji Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2008 r. Analiza powyższych dokumentów pozwala na uznanie, że zaskarżona Uchwała narusza gwarantowaną konstytucyjnie zasadę równości, a jej wykonanie prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji wnioskodawców. Zasada nadrzędności konstytucji wyrażona w art.8 Konstytucji RP, w ujęciu ogólnym oznacza, iż konstytucja stanowi podstawę prawa pozytywnego w państwie, a wszystkie akty prawne w tym także prawa miejscowego, powinny być z nią zgodne. Rację ma, więc skarżąca zarzucając Uchwale będącej przedmiotem skargi naruszenie art. 32 w związku z art.8 ust.2 Konstytucji RP, przy czym zasadność tego zarzutu odnieść należy jedynie do uregulowania zawartego w pkt 3 załącznika do kontrolowanego aktu. Stosownie do treści powołanego przepisu: "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne" oraz " Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny". Ocena konstytucyjności zróżnicowania sytuacji podmiotów podobnych polega na ustaleniu czy zróżnicowaniu można przypisać uzasadniony charakter. Punktem wyjścia do rozważań Sądu związanych z ustaleniem czy w sprawie doszło do naruszenia zasady równości, było ustalenie podobieństwa porównywanych podmiotów (wnioskodawców) pozwalające na zakwalifikowanie ich do tej samej grupy. Cechy istotne zgodnie, z którymi należało kwalifikować wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie wyznaczają przepisy Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. z [...] czerwca 2005 r. w sprawie określenia zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków na terenie Miasta B. Właśnie w tej uchwale w § 2 określono zakres podmiotowy, wskazując, że o udzielenie dotacji z budżetu miasta B. na prace przy zabytku mogą się ubiegać osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne będące właścicielem bądź posiadaczem zabytku, albo posiadające taki zabytek w trwałym zarządzie, pod warunkiem, że działalność wnioskodawcy nie jest finansowana ze środków publicznych. Warunkiem udzielenia dotacji jest złożenie wniosku wg wzoru stanowiącego załącznik do wspomnianej Uchwały Rady Miejskiej B. Nr [...], do Prezydenta Miasta B. w zakreślonym, przez przepisy uchwały, terminie oraz ubieganie się o dotację na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane związane z realizacją zadań wymienionych w § 3 uchwały. Wszyscy wnioskodawcy, którym ostatecznie udzielono dotacji na podstawie zaskarżonej Uchwały, po wstępnej weryfikacji złożonych wniosków zostali uznani za podmioty, które spełniają warunki formalne pozwalające na udzielanie dotacji. W uzasadnieniu projektu uchwały w sprawie udzielenia w 2008 r. z budżetu Miasta B. dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz jej wysokości przygotowanej przez Prezydenta Miasta B. wskazano, że rozpatrzeniu podlegało sześć wniosków, w których pięciu wnioskodawców (w tym skarżąca) zadeklarowało minimum 50 % wkład własny w realizację planowanych zadań. W treści uzasadnienia znalazło się także sformułowanie, że "Analiza złożonych wniosków wykazała, że zasadnym jest, na podstawie § 5 ust.1 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie określenia zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków na terenie Miasta B., udzielenie wszystkim sześciu podmiotom dotacji w wysokości do 50 % nakładów koniecznych na wykonanie prac przy zabytkach...". Powyższe spowodowało, że Prezydent Miasta B. wnioskował o podjecie przez Radę Miejską B. spornej Uchwały zgodnie z załączonym projektem, w którym skarżącej, podobnie jak pozostałym wnioskodawcom spełniającym warunki formalne proponowano udzielenie dofinansowania w wysokości 50% koniecznych prac. Jak wynika z akt sprawy projekt uchwały pozytywnie został zaopiniowany przez Komisję Budżetu i Finansów Rady Miejskiej B., natomiast Komisja Kultury i Promocji Miasta do projektu wniosła poprawkę, zgodnie, z którą skarżącej zmniejszono o połowę wysokość dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków na terenie Miasta B. (Komisja nie uzasadniła przyczyn zgłaszanej poprawki). Podkreślić również należy, że Uchwała Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] w sprawie określenia zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków na terenie Miasta B., jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, nie formułuje dodatkowych przesłanek, którymi winna kierować się Rada Miejska przy podejmowaniu zaskarżonej Uchwały. Uzasadnienie projektu zaskarżonej Uchwały w konfrontacji z treścią protokołu z dnia [...] kwietnia 2008 r. z sesji Rady Miejskiej nr [...] i protokołu Komisji Kultury i Promocji Miasta, a także treścią Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2005 r., nie pozwalają na założenie, że za przyjęciem poprawki zaproponowanej przez Komisję w sprawie zmniejszenia skarżącej wysokości dotacji, przemawiały podmiotowo istotne okoliczności, które uzasadniałyby zróżnicowanie sytuacji podmiotów ubiegających się o dofinansowanie koniecznych prac przy zabytku z budżetu miasta. Oczywistym dla Sądu jest, że "równo" nie oznacza "wszystkim jednakowo", jednakże zgodnie z zasadą równości, w kontekście zasady sprawiedliwości społecznej należało uznać, że wszyscy wnioskodawcy, którzy spełnili warunki formalne (wspólne cechy relewantne) powinni mięć możliwość otrzymania dofinansowania wg takich samych zasad. Nierówne potraktowanie podmiotów przynależnych do tej samej grupy (klasy) oznacza, że doszło do zróżnicowania. Żaden przepis Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2005 r. nie daje podstawy do wprowadzenia zróżnicowania sytuacji podmiotów w związku z tym, zróżnicowanie sytuacji wnioskodawców, tak jak w omawianej sprawie oznacza, że organ przyjął dodatkowe kryteria zróżnicowania, nieistotne z punktu widzenia prawa. W takiej sytuacji pojawia się domniemanie zaistnienia dyskryminacji, o której mowa w art. 32 ust.2 Konstytucji RP. Domniemanie takie można było obalić przez wskazanie, że zróżnicowanie traktowania było w danej sytuacji usprawiedliwione. Tego jednak z uwagi na brak uzasadnienia Uchwały nie uczyniono. Sąd uwzględnia skargę na uchwałę lub akt , o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5) i pkt 6) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej u.p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie uchwały. Stosownie do art.91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała rady gminy sprzeczna z prawem, natomiast w myśl art.91 ust.4 u.s.g. w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lecz wskazuje, ze została wydana z naruszeniem prawa. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że każde istotne naruszenie prawa aktem organów gminy oznacza ich nieważność. Wskazane wyżej uchybienie przepisom Konstytucji RP, jako istotne naruszenie prawa spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w części, o jakiej mowa wyżej, o czym Sąd orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt II wyroku w oparciu o art. 152 tejże ustawy, zaś w pkt III o art. 200 u.p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę należy uwzględnić wykładnię prawa dokonaną przez Sąd, która jednocześnie stanowi wskazania, co do sposobu i kierunku dalszego procedowania.