I OSK 206/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 284/08 w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu pisma oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 284/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy postanowienie Starosty P. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], wydane w przedmiocie zwrotu K. S. wniesionego przez nią podania z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, iż w dniu [...] lutego 2008 r. K. S. złożyła w Starostwie Powiatowym w P. pismo, w którym jako adresata wskazała Sąd Rejonowy w W. [...] Zamiejscowy Wydział Karny w P. Z uwagi na fakt, iż zarówno oznaczenie adresata pisma, jak i treść pisma wskazywały, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, Starosta P. postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. zwrócił podanie wnioskodawczyni, na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.), zwanej k.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie K. S. zarzuciła bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty P., Naczelnika Wydziału Zdrowia i Pomocy Społecznej oraz Rady Powiatu P. dotyczącą działań Dyrekcji SPZOZ w P., w sprawie niewłaściwego wystawienia świadectwa pracy. Powołała się na okoliczności i dowody w postaci rozstrzygnięć sądowych, których dokładnie nie określiła. Wniosła o rozpatrzenie sprawy we właściwym trybie. Rozpatrując zażalenie Kolegium uznało, iż zaskarżone postanowienie odpowiada obowiązującemu prawu i jest zgodne z treścią art. 66 § 3 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, z treści pisma wniesionego przez K. S. bezsprzecznie wynika, iż właściwym w niniejszej sprawie jest sąd powszechny. Zasadnym zatem, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, było wydanie postanowienia o zwrocie podania z dnia [...] lutego 2008 r. wnioskodawczyni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. S. podniosła, iż wydane rozstrzygnięcie jest krzywdzące. W jej ocenie, w zaskarżonym postanowieniu organ nie odniósł się do wszystkich niedozwolonych czynów, których dopuścili się dwaj lekarze medycyny: K. M. i A. P., natomiast WSA w Łodzi winien odnieść się do działań wymienionych lekarzy i ocenić je z punktu widzenia poczucia bezpieczeństwa W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie przedstawiając stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że wniesiona skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 66 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Odnosząc się z kolei do ustalonego stanu faktycznego sprawy Sąd I instancji stwierdził, iż K. S. wniosła do Starosty P. podanie z dnia [...] lutego 2008 r., w którym jako adresata wskazała Sąd Rejonowy w W. [...] Zamiejscowy Wydział Karny w P. Ponadto skarżąca określiła powoda, pozwanego oraz wskazała określone przepisy Kodeksu karnego i Kodeksu postępowania karnego, stanowiące podstawę prawną jej żądania. Zestawiając powyższy stan faktyczny z treścią przywołanego przepisu art. 66 § 3 k.p.a. WSA w łodzi uznał, że orzekające w sprawie organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły, iż właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej jest sąd powszechny, a na trafność tego stanowiska wskazywała zarówno treść wniesionego podania adresata, jak również oznaczenie jego adresata. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie zawierające konkretne żądanie, jest zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać, czy jest organem właściwym rzeczowo do wszczęcia postępowania w sprawie oraz czy żądanie objęte podaniem może być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy obowiązkiem organu jest ustalenie czy konkretna sprawa jest sprawą indywidualną, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej lub organów wymienionych w przepisie art. 1 pkt 2 k.p.a. i czy jest sprawą podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Według Sądu I instancji, tak organ I, jak i II instancji dopełniły powyższych obowiązków i po dokonaniu wstępnej kontroli podania skarżącej zasadnie uznały się za niewłaściwe w sprawie określonej w złożonym wniosku. Zarówno bowiem adresat podania, oznaczenie stron opisanego w piśmie sporu (pozwanego i powoda) oraz sformułowane żądane wnioskodawczyni oparte na konkretnie wskazanych przepisach kodeksu karnego jednoznacznie wskazywały, iż właściwym do rozpoznania podania jest sąd powszechny. Stąd w ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo, czyli zgodnie z treścią powołanego wcześniej art. 66 § 3 k.p.a., wydały postanowienie o zwrocie pisma wnioskodawczyni stwierdzając, iż właściwym do rozpoznania podania skarżącej jest sąd powszechny - Sąd Rejonowy w W. [...] Zamiejscowy Wydział Karny w P. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, iż wydanie postanowienia o zwrocie podania skarżącej na podstawie art. 66 § 3 k.p,a. nie oznaczało merytorycznego, odmownego rozpatrzenia wniosku K. S., a jedynie rozstrzygało w przedmiocie niewłaściwości organu do którego zostało wniesione. W tym zakresie WSA w Łodzi stwierdził, iż po otrzymaniu odpisu postanowienia z dnia [...] marca 2008 r. skarżąca mogła wnieść pismo ponownie, tym razem bezpośrednio do Sądu Rejonowego w W. [...] Zamiejscowy Wydział Karny w P., a tego rodzaju działanie jednocześnie skróciłoby czas rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2008 r. W końcowej części uzasadnienia Sąd I instancji odniósł się do zarzutu pełnomocnika skarżącej, podniesionego na rozprawie w dniu 15 października 2008 r., dotyczącego niezastosowania przez organy administracji publicznej przepisu art. 65 § 1 k.p.a. Sąd odmówił zasadności tak sformułowanego zarzutu i stwierdził, że powołany przepis stanowi wyłącznie podstawę przekazania według właściwości spraw indywidualnych załatwianych przez organy administracji w drodze decyzji, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Następnie Sąd wskazał, że zastosowanie art. 65 § 1 k.p.a. możliwe jest tylko wówczas, gdy przekazywana sprawa pozostaje w sferze zainteresowania administracji publicznej, mimo że została skierowana do niewłaściwego organu. Zatem tylko wtedy niewłaściwy w sprawie organ ma obowiązek niezwłocznego przekazania sprawy do organu właściwego. Tego rodzaju sytuacja, jak zaznaczył dalej Sąd, w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu - adwokata Z. H. Kasator zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Jednocześnie pełnomocnik złożył wniosek o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi, w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. i uwzględnienia skargi – uchylenia zaskarżonego postanowienia. Postawiony zarzut pełnomocnik powiązał z art. 65 § 1 k.p.a. i stwierdził, że w wyroku błędnie przyjęto, ze postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia odpowiadało wymogom k.p.a. podczas, gdy w istocie doszło do naruszenia powołanego przepisu k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator wskazując na zasadność postawionego zarzutu stwierdził, że treść pisma skarżącej z dnia [...] lutego 2008 r. złożonego w Starostwie Powiatowym w P. jednoznacznie świadczy o jej woli zawiadomienia o przestępstwie, które miało być popełnione przez urzędników samorządowych. Stwierdził, że w tej sytuacji, w świetle zasad określonych w Kodeksie postępowania karnego, adresat pisma został mylnie określony przez skarżącą i to nie sąd a prokuratura była właściwa do rozpatrzenia wniesionego pisma. Z tej zaś przyczyny pismo winno być przekazane do właściwej rzeczowo i miejscowo prokuratury w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym w sprawie miał zastosowanie art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócił uwagę, że prokuraturę jako adresata pisma można było z łatwością ustalić na podstawie treści pisma, a okoliczność, że sąd powszechny nie jest właściwy do ścigania przestępstw jest oczywista. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W rozpatrywanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok nie narusza prawa. Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. powiązany został z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 65 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że pismo skarżącej z dnia [...] lutego 2008 r. nie mogło być przekazane w trybie określonym w tym przepisie do prokuratury. Z zarzutem tym nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na skutki prawne, które wywołuje przekazanie podania do innego organu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Przekazanie to może nastąpić po wykluczeniu przez organ, do którego wpłynęło podanie swojej właściwości i po jednoznacznym, opartym na przepisach prawa ustaleniu, iż organem właściwym jest inny organ, do którego przekazuje się sprawę. Organ do którego przekazano podanie w trybie art. 65 § 1 k.p.a., nie ma już takich kompetencji (obowiązku), jak organ, który przekazał mu podanie w oparciu o powyższy przepis. Organ, któremu przekazano podanie jest związany postanowieniem o przekazaniu, gdyż istnieje domniemanie, że organ przekazujący prawidłowo ustalił organ właściwy. Zmienić ten stan może jedynie zaskarżenie postanowienia o przekazaniu w toku instancji lub w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania) bądź też złożenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OW 7/08, Lex nr 505822). Z powołanego przepisu wynika zatem, że przekazanie podania będzie możliwe tylko i wyłącznie wtedy, gdy sprawa należy do właściwości innego organu administracji publicznej, a nie sądu powszechnego, ale również, wbrew twierdzeniom kasatora, i nie prokuratury. Prokuratura nie jest bowiem organem administracji publicznej rozpatrującym sprawy administracyjne, oczywiście poza przypadkiem, gdy prokurator działa jako organ w ujęciu funkcjonalnym (por. Tadeusz Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz", Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, W–wa 2005, s. 37), np. w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, i tak jak sąd powszechny nie mogłaby być związana postanowieniem wydanym w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. W konsekwencji przekazanie podania w opisanym powyżej trybie możliwe jest wyłącznie pomiędzy organami administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro pismo skarżącej było zaadresowane do sądu powszechnego (Sądu Rejonowego w W.) i dotyczyło popełnienia przestępstw, to dokonana w tym zakresie przez WSA w Łodzi kontrola postanowienia o zwrocie tego pisma była prawidłowa. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu - na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej. Przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a., po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.