II SA/Ke 394/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2008r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg w K. na decyzję Wojewody z dnia [...]znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 394/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] znak [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] orzekającej o odmowie zwrotu na jego rzecz nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w K. przy ul. Ź., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 107/1, której obecnie w ewidencji gruntów odpowiada działka nr 669/36 o pow. 246 m2 - na podstawie art. 138 § 2 kpa. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji na podstawie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 7.02.2008r. M.W. wystąpił do Prezydenta Miasta z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w K. przy u. Ź. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta odmówił zwrotu na rzecz M. W. nieruchomości nr 669/36 o pow. 246 m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w K. obręb 017, przy ul. Ź., dla której Sąd Rejonowy w K., Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą Nr [...]. W oparciu o art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy ustawy z dnia 12.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) organ I instancji swoje rozstrzygniecie uzasadnił tym, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w całości znajduje się w pasie drogowym ulicy Ź.j, stanowiącej część drogi krajowej nr 73, co dawało podstawę do stwierdzenia, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość przylega bezpośrednio do ul. Ź.. W części stanowi posesję wnioskodawcy ogrodzoną betonowym ogrodzeniem i jest porośnięta drzewami, natomiast w części (północnej) znajduje się poza tym ogrodzeniem i stanowi urządzony chodnik, którego część wykorzystywana jest pod działalność handlową (sklep z dywanami). Przez tę nieruchomość przebiegają podziemne sieci infrastruktury technicznej (sieć wodociągowa i telekomunikacyjna). Organ I instancji wziął także pod uwagę zamierzenia inwestycyjne w stosunku do tej nieruchomości, polegające na planowanej przez Miejski Zarząd Dróg (posiadający tę nieruchomość w trwałym zarządzie) przebudowie ulic: S., IX W. K., S. i Ź. Zgodnie z planem przebudowy w pasie drogowym ul. Ź. w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości ma zostać wybudowana zatoka autobusowa, a sama nieruchomość ma być zagospodarowana pod chodnik. Organ I instancji wskazał, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem jej wywłaszczenia, wynikającym z decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...], określonym jako rozbudowa ul. Ź., ponieważ leży w pasie drogowym ul. Ź.. W uzasadnieniu decyzji organ powołał również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, zawarte w wyroku z dnia 29.05.2003r. sygn. akt II SA/Gd 1206/01 - niedopuszczalny jest zwrot nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, lecz stanowiącej w dniu orzekania o zwrocie część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta M. W. wniósł o jej uchylenie. Podniósł, że nieruchomość mimo upływu 33 lat od dnia wywłaszczenia, nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podkreślił również, iż znajduje się ona cały czas w jego posiadaniu w granicach jego ogrodzenia, co skutkuje niemożnością określenia jej jako nieruchomości położonej w pasie drogowym. Nie zgodził się również z argumentacją organu popartą powołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29.05.2003r., ponieważ nie jest on adekwatny do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...]z dnia [...] wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury ustalającą lokalizację szczegółową ulicy Ź., przedmiotowa nieruchomość położna była w terenie objętym tą decyzją, co potwierdza załącznik graficzny, stanowiący integralną część w/w decyzji. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Państwa na potrzeby Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów, z przeznaczeniem na realizację narodowych planów gospodarczych -pod przebudowę ulicy Ź. W aktualnej ewidencji gruntów nieruchomość oznaczona jako działka nr 669/36 o pow. 246 m2, stanowi własność Skarbu Państwa i decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] oddana została w trwały zarząd Miejskiemu Zarządowi Dróg, a jej stan prawny reguluje w księga wieczysta nr [...]. Organ II instancji wskazał, że w świetle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawową przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 tej ustawy określa, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo zgodnie z pkt 2 tegoż artykułu, pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod rozbudowę ulicy Ź. zgodnie z decyzją z dnia [...]. Natomiast do dnia przeprowadzania przez organ oględzin w kwietniu 2008r. nie podjęto żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącym całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Oględziny nieruchomości dowiodły, iż żadne z w/w obiektów lub urządzeń nie znajdują się na przedmiotowej nieruchomości. Nie może więc być argumentem w niniejszej sprawie dla odmowy zwrotu nieruchomości okoliczność , że przedmiotowa nieruchomość położona jest w pasie drogowym. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie faktycznie nie doszło do zajęcia przez Skarb Państwa nieruchomości, ani też nie usytuowano na niej żadnych urządzeń związanych z obsługą pasa drogowego, o jakich mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Takiej oceny nie zmienia fakt, iż przez działkę przebiegają urządzenia infrastruktury technicznej. To bowiem, że w § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 02.03.1999r. (Dz. U. nr 43, poz. 430), określającego, jakim warunkom technicznym powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przewidziano, iż w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z funkcją komunikacyjną drogi nie może oznaczać, że przez fakt usytuowania takich urządzeń przedmiotowa nieruchomość stanowi część drogi. Organ I instancji nie ustalił również, w jakim okresie zostały one wybudowane i czy są one związane z funkcją komunikacyjną drogi, ponadto w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji nie znajduje potwierdzenia fakt położenia przedmiotowej nieruchomości w pasie drogowym. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Ponadto organ odwoławczy uznał, że organ orzekający w I instancji błędnie powołał się na wyrok NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 29.05.2003r., bowiem w niniejszej sprawie na przedmiotowej nieruchomości nie jest zlokalizowana droga, co zostało wykazane już w trakcie oględzin. W skardze na decyzję Wojewody z dnia [...] MZD wniósł o jej uchylenie oraz utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że działka nr 669/36 o pow. 0,0246 ha położona w K. przy ul. Ź. stanowi własność Skarbu Państwa, posiada urządzoną księgę wieczystą nr KW [...], gdzie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta znak: [...] MZD jest ujawniony jako jednostka wykonująca prawa trwałego zarządu. Podstawą nabycia przedmiotowej nieruchomości była decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów nieruchomości oznaczonej ówcześnie jako działka 107/1 przeznaczonej pod rozbudowę ulicy Ź. Przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w całości w pasie drogowym ul. Ź., leżącej w ciągu drogi krajowej nr 73. Natomiast zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999r. minimalna szerokość pasa drogowego dla tej kategorii drogi wynosi 50m. Natomiast projektowana szerokość pasa drogowego ul. Ź. nie została zmieniona, od czasu rozgraniczenia nie uległy zmianie także linie rozgraniczające. Inwestycje wykonano w latach siedemdziesiątych XX w. Przepis art.38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszcza możliwość pozostawienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń nie związanych z ruchem drogowym, jeżeli nie powodują utrudnień i zagrożenia w ruchu drogowym. Na części przedmiotowej nieruchomości pozostało betonowe ogrodzenie, które z uwagi na mniejsze natężenie ruchu, nie powodowało zagrożenia i nie utrudniało ruchu drogowego. W związku ze zwiększeniem natężenia ruchu drogowego na skrzyżowaniu dróg krajowych 73 i 74 opracowano projekt przebudowy skrzyżowania ulic S., al. IX W. K. i Ź.. Inwestycja jest zlokalizowana na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w trwałym zarządzie MZD. W trakcie pomiarów geodezyjnych pasa drogowego ul. Ź. w 2007r., stwierdzono, że ogrodzenie wokół posesji M. W. położonej przy ul. Z., nie jest usytuowane od strony ul. Ź. w granicy działki oznaczonej w ewidencji gruntów m. K. (Obr. 0017) nr 533, która stanowi jego własność, lecz obejmuje również działkę nr 669/36, która jest częścią pasa drogowego ul. Ź. M. W. został wezwany przez MZD pismem z dnia 25.01.2008r. do usunięcia ogrodzenia, jednakże w trakcie oględzin oświadczył, że przedmiotowe ogrodzenie nie jest jego własnością. Skarżący podniósł również, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony dopiero po rozpoczęciu przez MZD prac przygotowawczych do realizacji inwestycji polegających na uporządkowaniu terenu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych względów niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa, którą uchylono decyzję organu I instancji i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z treścią wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W wypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie kasacyjne, rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ wydający rozstrzygnięcie nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wypowiadał pogląd, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny ( art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy.( np. wyrok NSA dnia 17 października 1996 roku, sygn. akt I SA/Gd 234/96, Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a w szczególności wskazane w nim w powody, dla których organ zdecydował się na wydanie decyzji kasacyjnej nieuzasadniały podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy przeprowadził analizę przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych /Dz.U.04.204.2086/ oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r i w oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości nie ma żadnych urządzeń związanych z obsługą pasa drogowego o jakich mowa w art. 4 ust.2 ustawy o drogach publicznych i takiej oceny nie zmienia fakt, że przez działkę skarżącego przebiegają urządzenia infrastruktury technicznej. W związku z tym zdaniem organu odwoławczego nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym ustalenie organu I instancji, że sporna nieruchomość jest położona w pasie drogowym. Następnie dokonując analizy przepisów art.136 ust.3 i 137 ust.1 pkt.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że od dnia wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie podjęto żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, a także stwierdził, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Mimo dokonania samodzielnych ustaleń takiej treści i dokonanych ocen, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji wskazując w uzasadnieniu, a co wydaje się miało być podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji, że w aktach sprawy brak jest uwierzytelnionych odpisów zarówno decyzji lokalizacyjnej z [...] oraz planu realizacyjnego oraz że nie ustalono w jakim zakresie została wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej i czy są one związane z funkcją komunikacyjną drogi. Powyższe wskazuje na to, że organ odwoławczy uchylił się od wydania merytorycznej decyzji w niniejszej sprawie. Porównując zakres przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania z postępowaniem mającym na celu przeprowadzenie dowodu z dokumentów należy dojść do przekonania, że nie istniała potrzeba przeprowadzenia postępowania w takiej części, która uzasadniałaby zastosowanie art.138 § 2 kpa. Należy podkreślić, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów, w trybie art. 136 k.p.a., w tym z map urządzeń infrastruktury technicznej, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, zaś w decyzji o charakterze kasacyjnym winien on wskazać powody, a tego nie uczynił w niniejszej sprawie, dla których z uprawnienia tego nie skorzystał. Prawidłowa ocena prawna ustalonego stanu faktycznego czy ewentualnie uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego w niezbędnym zakresie należą do obowiązków organu odwoławczego. Natomiast odmienna ocena zgromadzonego materiału dowodowego czy też polemika ze stanowiskiem wyrażonym przez organ I instancji nie może stanowić podstawy dla rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe rozważana, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145§1 pkt. 1 c ppsa. Stosownie do art. 152 Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.