II OSK 756/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 67/08 w sprawie ze skargi A.-B. S.A. w W., A. K. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz A.-B. S.A. w W. kwotę 120 ( słownie: sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skarg A.S.A. we Wrocławiu, A. K. i E. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2007 r. uchylającą decyzje Prezydent Wrocławia z dnia [...] listopada 2005 r. i umarzającą postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Prezydent Wrocławia ustalił na rzecz A. Sp. z o.o. we W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz stacją transformatorową i siecią kablową średniego i niskiego napięcia, przewidzianej do realizacji przy ul. J. G. we W., na działkach nr [...] i [...],[...], obręb M. oraz na części działki nr [...],[...], obręb M. Od decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. R. S. pismem z dnia 7 grudnia 2005 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji - 8 grudnia 2005 r.) wniósł odwołanie, sprzeciwiając się ustaleniom decyzji w zakresie dotyczącym obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Następnie pismem z dnia 13 grudnia 2005 r. R. S. oświadczył, że cofa to odwołanie. Kolejnym pismem z dnia 2 marca 2007 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji - 7 marca 2007 r.) R. S. wniósł o rozpatrzenie powyższego odwołania z dnia 7 grudnia 2005 r. W dniu 20 kwietnia 2007 r. organ I instancji przesłał do SKO we Wrocławiu akta sprawy wraz z pismami R. S., informując, że dla przedmiotowej inwestycji zostało wydane pozwolenie na budowę, które jest ostateczne (decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...]). Po rozpatrzeniu odwołania R. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] listopad 2007 r. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2005r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2005 r. podlega weryfikacji w toku instancji, gdyż nie posiada ona cech ostateczności. W rozpatrywanej sprawie R. S. w dniu 8 grudnia 2005 r. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Czynność ta spowodowała, że decyzja lokalizacyjna nie uzyskała w ocenie Kolegium waloru ostateczności. Nieprawidłowe było zatem postępowanie organu I instancji, który w sytuacji niewydania decyzji w trybie art. 132 k.p.a., nie przesłał do Kolegium, ani odwołania R. S., ani podania wycofującego następnie to odwołanie. Doprowadziło to do sytuacji, w której nie doszło do ocenienia przez Kolegium dopuszczalności uwzględnienia cofnięcia odwołania R. S. W konsekwencji do Kolegium zostało przekazane odwołanie od spornej decyzji lokalizacyjnej. Rozpoznając odwołanie R. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że roboty budowlane, objęte wnioskiem o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, zostały już rozpoczęte. W takiej sytuacji, zdaniem składu orzekającego Kolegium, bezprzedmiotowe jest obecnie prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia budowlanego. Stanowisko to w ocenie Kolegium znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym nie można ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już rozpoczętej (zrealizowanej). Rozpoczęcie robót budowlanych przesądza o braku przedmiotu postępowania w tej sprawie, brakuje bowiem jednego z elementów materialnego stosunku prawnego. Wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (ustalenie albo odmowa ustalenia warunków zabudowy), co stanowi o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że organ drugiej instancji nie przeprowadził czynności wstępnych, które w sposób zgodny z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego pozwoliłyby na zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w rezultacie - na podjęcie rozstrzygnięcia o przekonującej treści. Tym samym został naruszone art. 7, 11, 77,. 137 oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim organ odwoławczy nie wyjaśnił jaki charakter ma pismo R. S. z dnia 2 marca 2007 r. o "odwołaniu cofnięcia odwołania". Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego takiej instytucji jak "odwołanie cofnięcia odwołania" nie przewidują, jednakże w doktrynie przyjęte zostało, że strona może odwołać cofnięcie odwołania z uzasadnionych przyczyn, jednakże tylko do momentu, w którym postępowanie odwoławcze nie zostanie umorzone. Należy bowiem umożliwić stronie uchylenie się od skutków oświadczenia woli w razie błędu, przymusu lub podstępu. Ocenę skuteczności złożenia oświadczenia woli, tj. ewentualnego odwołania cofnięcia odwołania, SKO winno było dokonać w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego, tj. przepisów Działu IV, zatytułowanego "Wady oświadczenia woli". Niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji pierwszej instancji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji występuje, gdy brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź gdy nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Wprawdzie organ odwoławczy wydaje decyzję w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania przez ten organ decyzji, lecz zasady tej nie można stosować w każdej sprawie bezwzględnie, a szczególnie w okolicznościach niniejszej sprawy. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana była w czasie, gdy jeszcze nie została dokonana zmiana zagospodarowania terenu, ani też inwestycja nie była w trakcie realizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, stwierdził, że skoro w procedurze legalizacji samowoli budowlanej możliwe jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, to nie można przyjąć, że w tej sprawie ma miejsce bezprzedmiotowość postępowania, z tej przyczyny, że inwestycja została w części zrealizowana. Ponadto Sąd wskazał, że niedopuszczalna jest praktyka doręczania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzji opatrzonej jedynie podpisem przewodniczącego Kolegium ze stwierdzeniem: "na oryginale właściwe podpisy, za zgodność z oryginałem". Stronie doręcza się oryginał decyzji, a nie odpis. Naruszenie przepisu art. 109 § 1 k.p.a. nie stanowi jednak naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej od wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zarzuciło naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że organ nie wyjaśnił charakteru pisma R. S. z dnia 2 marca 2007 r. o odwołaniu cofnięcia odwołania oraz jego skuteczności w kontekście przepisów kodeksu cywilnego dotyczących wad oświadczeń woli; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że Kolegium nie jest obowiązane, na etapie postępowania odwoławczego, uwzględnić stanu prawnego i faktycznego z daty orzekania przez Kolegium; -art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w wyniku przyjęcia, ze decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć realizowanej (zrealizowanej) inwestycji, co stanowi naruszenie także art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.); - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 131 k.p.a. poprzez niewskazanie istotnego wpływu na wynik sprawy naruszenia przez organ pierwszej instancji powołanego przepisu, -art. 141 § 4 P.p.s.a. w wyniku wadliwej konstrukcji uzasadnienia i w zasadzie niewykazania, czy doręczenie odpisu decyzji stanowi naruszenie przepisu art. 109 § 1 k.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną bezsporne w tej sprawie jest to, że decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. nie stała się ostateczna. R. S. zdążył, przed rozpatrzeniem przez SKO odwołania oraz podania cofającego to odwołanie, podtrzymać swoje odwołanie i żądać jego rozpatrzenia. Wobec jednoznacznego sformułowania żądania nie było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do charakteru pisma z dnia 2 marca 2007 r. O ile kodeks postępowania administracyjnego nie stanowi inaczej, strona może swobodnie zmieniać swoje żądanie, aż do momentu wydania aktu administracyjnego w sprawie uwzględnienia cofnięcia odwołania. Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Rozpatrując ponownie sprawę, organ odwoławczy uwzględnia stan prawny i faktyczny sprawy obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej, chyba że przepisy stanowią inaczej. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że błędnie wywodzi Sąd pierwszej instancji, że okoliczności danej sprawy decydują o dacie oceny prawnej i faktycznej sprawy. Ponadto ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko w stosunku do inwestycji planowanej, jeszcze niezrealizowanej. Nie ma możliwości wydania decyzji dla inwestycji już zrealizowanej lub rozpoczętej, bowiem w takim przypadku postępowanie jest bezprzedmiotowe. Wskazując takie podstawy kasacyjne Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadnicze zarzuty objęte podstawami kasacyjnymi dotyczą dwóch zagadnień, które są ze sobą ściśle związane. Pierwsze z nich, o charakterze przede wszystkim proceduralnym, dotyczy oceny czynności R. S. po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji (wniesienie odwołania w dniu 7 grudnia 2005 r., cofnięcie odwołania w piśmie z dnia 13 grudnia 2005 r. i żądanie rozpoznania odwołania zawarte w piśmie z dnia 2 marca 2007 r.) oraz postępowania organu pierwszej instancji, który dopiero w kwietniu 2007 r. przedstawił akta sprawy organowi odwoławczemu wraz z pismami R. S. Drugie zagadnienie dotyczy zaś oceny, czy uwzględniając tok postępowanie w tej sprawie organ odwoławczy miał podstawy do przyjęcia, iż postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe, a wobec tego należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie. Odnosząc się do pierwszego zagadnienia należy stwierdzić, iż przepis art. 137 k.p.a. reguluje kwestie związane z cofnięciem odwołania przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Z przepisu tego wynika, że ocena skutków cofnięcia odwołania należy do organu odwoławczego, co oznacza, że organ pierwszej instancji po zawiadomieniu stron o wniesieniu odwołania był zobowiązany przekazać akta sprawy organowi odwoławczemu wraz z odwołaniem i oświadczeniem o cofnięciu odwołania. W tej sprawie organ pierwszej instancji nie dopełnił tego obowiązku w grudniu 2005 r. i dopiero w kwietniu 2007 r. przekazał akta sprawy organowi odwoławczemu wraz z odwołaniem R. S., pismem cofającym to odwołanie i pismem R. S. żądającym rozpoznania odwołania, a organ odwoławczy dopiero w listopadzie 2007 r. wydał zaskarżoną decyzję. Na skutek tego doszło do wydania pozwolenia na budowę w czerwcu 2006 r. i rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestora. W tej sytuacji, która w tej sprawie odbiega od toku postępowania uregulowanego przepisami K.p.a., organ odwoławczy powinien wyjaśnić i rozważyć te szczególne okoliczności, a zwłaszcza ich znaczenie dla końcowego załatwienia sprawy. W tym sensie ma rację Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdzając, że organ nie wyjaśnił i nie rozważył tych okoliczności, ograniczając się do przedstawienia doktrynalnego stanowiska, iż strona, która cofnęła odwołanie może odwołać cofnięcie odwołania. Nie można przecież przyjąć, iż nie ma jakiegokolwiek znaczenia to, że to postępowanie organu spowodowało taki stan rzeczy oraz to, jakie konsekwencje z takiego postępowania wyniknęły, a także upływ czasu pomiędzy cofnięciem odwołania a jego rozpoznawaniem. Przepisy o postępowaniu regulują typowe sytuacje procesowe i nie mogą być mechanicznie stosowane do rozwiązania sytuacji, która powstała w toku postępowania na skutek błędu organu. W takich przypadkach konieczne jest wyważenie interesów stron po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w tym przyczyn znacznie opóźnionego przekazania akt sprawy organowi odwoławczemu przez organ pierwszej instancji, przyczyn i skutków odwołania cofnięcia odwołania przez R. S. po upływie prawie półtora roku, a także konsekwencji takiego postępowania dla stron. W tym znaczeniu można przyjąć, iż organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7 i 77 K.p.a. Jednakże w okolicznościach tej sprawy to naruszenie nie mogło samo przez się uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem mimo niewyjaśnienia i nierozważenia wskazanych okoliczności, należy przyjąć, iż odwołanie R. S. podlegało rozpoznaniu przez organ odwoławczy. Skutki wadliwego działania organu w tej sprawie nie mogą bowiem prowadzić do pozbawienia strony jej uprawnień procesowych. W tym stanie rzeczy należy podzielić stanowisko organu wyrażone w skardze kasacyjnej, że nie było zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., z powodu naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. w celu dalszego wyjaśniania okoliczności dotyczących skuteczności odwołania cofnięcia odwołania przez R. S. Odnosząc się do drugiego zagadnienie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż rozpoznając sprawę na skutek odwołania R. S. organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uzasadniało uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie sądowym jest przyjmowane stanowisko, że z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zasada, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 i art. 59 ustawy). Oznacza to, że inwestor (osoba, która zamierza dokonać zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych), w przypadku braku planu miejscowego, w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wydanie takiej decyzji jest warunkiem wydania pozwolenia na budowę, a organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest związany decyzją o warunkach zabudowy (art. 55 ustawy). Nie ulega więc wątpliwości, że obowiązkiem inwestora jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy przed podjęciem działań polegających na zmianie zagospodarowania terenu. Nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku, gdy organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy stwierdzi, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, została rozpoczęta lub została zakończona, postępowanie w sprawie o określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego zamierzenia staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku trafnie zwrócił uwagę na konsekwencje wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06. Wprawdzie wyrok ten dotyczy wprost przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to jednak stwierdzenie tym wyrokiem, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, ma znaczenie dla zgodnej z przepisami Konstytucji wykładni i stosowania przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istota rozstrzygnięcia zawartego w tym wyroku odnosząca się do sformułowania "w dniu wszczęcia postępowania" polega na stwierdzeniu, że sprzeczne z Konstytucją jest uniemożliwienie wydania decyzji o warunkach zabudowy osobie, która buduje lub wybudowała obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, co oznacza, że inwestor, który rozpoczął budowę obiektu budowlanego lub go wybudował bez pozwolenia na budowę może wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego zamierzenia inwestycyjnego, jeżeli wcześniej taka decyzja nie została wydana. Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. zmienione zostały przepisy art. 48 Prawa budowlanego, ale nie oznacza to, że zakwestionowane przepisy były zgodne z Konstytucją przed wydaniem wyroku przez Trybunał. Uwzględnienie wyroku Trybunału nie ogranicza się do stosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego, ale powoduje także, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zastosowaniu wykładni zgodnej z przepisami Konstytucji, powinny być rozumiane w ten sposób, że inwestor, który buduje lub wybudował obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę może uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, co oznacza, iż nie można w takim przypadku przyjmować, iż postępowanie w sprawie o określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji jest bezprzedmiotowe z tego tylko powodu, że inwestycja jest w toku realizacji lub została już zrealizowana. Skoro kwestia ta dotyczy prawidłowej wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 59 tej ustawy, nie ma znaczenia to, czy zaskarżona decyzja została wydana przed, czy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W istocie rzeczy chodzi tu o to, że wyrok Trybunału odkrywa prokonstytucyjne znaczenie normy prawnej wynikającej z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie kreuje nowy stan prawny. Jego skutkiem jest przełamanie dotychczasowego rozumienia art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym sensie, iż w określonych sytuacjach powinna być wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, która jest w toku realizacji, a nawet gdy została zrealizowana. Z tych względów nie można podzielić stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, nawiązującego do wcześniejszego orzecznictwa sądów administracyjnych, że w każdym przypadku nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, której realizację rozpoczęto, a postępowanie administracyjne w takiej sprawie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. W tym kontekście należało rozważyć, czy w rozpoznawanej sprawie na etapie postępowania odwoławczego, można było przyjąć, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z powodu rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych oraz z tej tylko przyczyny uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie. Po pierwsze, inwestor wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego i taka decyzja została wydana przez właściwy organ. Jeżeli następnie inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego) ze stwierdzeniem, że jest to decyzja ostateczna i właściwy organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę dla tego przedsięwzięcia, która jest ostateczna, to inwestor mógł rozpocząć roboty budowlane (art. 28 ust. 1 Prawa budowanego) i w takiej sytuacji powrót do postępowania w sprawie o określenie warunków zabudowy nie oznacza, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe tylko z tego powodu, że inwestor rozpoczął roboty budowlane. Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy i umorzenie postępowania w sprawie w takiej sytuacji stawiałoby inwestora w gorszej sytuacji, niż inwestora, który rozpoczął budowę bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy bowiem pamiętać, że uchylenie decyzji o warunkach zabudowy i umorzenie postępowania w tej sprawie, powoduje konsekwencje w postaci podstawy do wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenia na budowę i wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.), a także dalsze negatywne skutki dla inwestora, jeżeli zamierza nadal realizować planowane przedsięwzięcie inwestycyjne, w tym skutki majątkowe. Po drugie, nie można pominąć okoliczności, które składają się na przyczyny powodujące konieczność powrotu do sprawy o określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W rozpoznawanej sprawie główna przyczyna konieczności rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, po upływie tak długiego okresu, wiąże się z wadliwym działaniem organu pierwszej instancji, który nie przekazał bezzwłocznie organowi odwoławczemu akt sprawy z odwołaniem R. S. i pismem R. S. cofającym to odwołanie, przyjmując zapewne błędne założenie, iż cofnięcie odwołania zakończyło postępowanie w tej sprawie. W takim przypadku negatywnych konsekwencji działania organu nie można przerzucać na stronę. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, w okolicznościach tej sprawy inwestor miał uzasadnione przeświadczenie, iż decyzja o warunkach zabudowy jest ostateczna. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji przyjął stanowisko, że organ odwoławczy wydaje decyzję w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania przez ten organ decyzji, jednakże nie może pominąć zdarzeń i okoliczności, z okresu rozpoznawania sprawy przez organ pierwszej instancji, a więc zarówno tego, że inwestor wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przed rozpoczęciem robót budowlanych dla planowanej inwestycji, jak i tego, że rozpoczął roboty budowlane po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a powrót do postępowania, w którym została wydana decyzja o warunkach zabudowy nastąpił po półtora roku na skutek wadliwego działania organu. W tym stanie rzeczy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jest prawidłowe, a wobec tego podniesiony w skardze zarzut naruszenia tych przepisów w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest trafny. Na skutek odwołania R. S. organ odwoławczy jest obowiązany rozpoznać sprawę co do jej istoty. Z przytoczonych względów nie można też podzielić zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 15 i 131 K.p.a., z tym że zarzut naruszenia art. 131 k.p.a. jest całkowicie niezrozumiały, albowiem przepis ten został przytoczony w kontekście obowiązku organu pierwszej instancji zawiadomienia strony o wniesieniu odwołania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. został powiązany z art. 109 § 1 K.p.a., jednakże nie ma on bezpośredniego związku z rozstrzygnięciem sprawy zaskarżonym wyrokiem, albowiem naruszenie tego przepisu nie stanowiło podstawy uwzględnienia skargi. Sąd przyjął, iż stronom w postępowaniu administracyjnym doręcza się decyzję a nie odpis decyzji, jednakże takie wadliwe, zdaniem Sądu I instancji doręczenie odpisu decyzji, w sytuacji gdy w aktach sprawy znajduje się prawidłowo sporządzona decyzja zawierająca podpisy osób wydających decyzję, nie oznacza, iż decyzja z tego powodu jest wadliwa albo że nie została wydana. Nie można również przyjąć, tak jak sugeruje to organ wnoszący skargę kasacyjną, że w przypadku doręczenia odpisu decyzji ze stwierdzeniem za zgodność z oryginałem decyzji, należałoby wówczas konsekwentnie przyjąć, że niedopuszczalne jest wniesienie skargi na tak doręczoną decyzję do sądu administracyjnego, ze skutkiem jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Z tych względów skoro uwzględnienie skargi zaskarżonym wyrokiem jest prawidłowe, nie trafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.