I OSK 1518/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 16 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2007 sygn. akt II SA/Wa 504/07 w sprawie ze skargi B. D.-D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podwyższenia składników uposażenia funkcjonariusza Policji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 504/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę B. D.-D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], uchylając powyższą decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], stwierdzającą nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2006 r. o podwyższeniu skarżącej składników uposażenia. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 22 września 2006 r. Komendant Główny Policji na wniosek Komendanta Stołecznego wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z [...] stycznia 2006 r., nr [...], którym Komendant Stołeczny Policji działając na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) - zwanego w dalszej części uzasadnienia rozporządzeniem - ustalił dla podinspektor B. D. – D., zastępcy Naczelnika Wydziału Prezydialnego Komendy Stołecznej Policji, z dniem 1 lutego 2006 r. uposażenie w 12 grupie zaszeregowania w wysokości [...] zł z mnożnikiem 1,94 kwoty bazowej oraz podwyższył dodatek funkcyjny do kwoty [...] zł. W wyniku przeprowadzonego postępowania Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], stwierdził nieważność wskazanego rozkazu personalnego. W uzasadnieniu wskazał na tabelę grup zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadających im stawek uposażenia wyrażonych w postaci mnożników kwoty, stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia. Wskazał, że zgodnie z przywołaną tabelą policjantowi w 12 grupie uposażenia można przyznać mnożnik kwoty bazowej w wysokości od 1,45 do 1,90, a skarżącej przyznano mnożnik w wysokości 1,94, czyli przekraczający maksymalny wymiar określony tabelą. Podniósł ponadto, że zgodnie z § 8 ust. 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad wysokość przyznawanego dodatku funkcyjnego powinna być ustalona w stawce kwotowej i uzależniona jest od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności - ze szczególnym uwzględnieniem stopnia działania oraz wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych - nie może przekraczać miesięcznie w I kategorii 80%, w II kategorii 70%, w III kategorii 60% podstawy wymiaru, stanowiącej sumę należnego policjantowi uposażenia zasadniczego, bez jego zwiększenia z tytułu wysługi lat, oraz dodatku w stawce ustalonej dla policyjnego stopnia etatowego odpowiadającego zajmowanemu stanowisku służbowemu. Zatem zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia B. D.-D. przysługiwał dodatek funkcyjny w II kategorii i maksymalna kwota jaką mogła otrzymać z tego tytułu, posiadając uposażenie w uprzednio ustalonej wysokości (przed 1 lutego 2006 r.), to [...] zł (uposażenie w wysokości [...] zł wynikające z mnożnika 1,84 + dodatek za stopień 700 zł = [...] zł), a tymczasem rozkazem personalnym z [...] stycznia 2006 r. podwyższono jej dodatek funkcyjny do kwoty aż [...] zł. We wniesionym odwołaniu B. D. – D. zarzuciła błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na przyjęciu, że podwyższenie mnożnika kwoty bazowej służącego do ustalenia miesięcznej stawki uposażenia zasadniczego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W wyniku rozpoznania odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje w wyniku ustalenia zaistnienia chociażby jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Wyjaśnił, że podana w decyzji organu I instancji przesłanka wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegająca na rażącym naruszeniu prawa dotyczy sytuacji, gdy podstawa prawna decyzji istnieje, jednak rozstrzygnięcie zawarte w decyzji w sposób oczywisty odbiega od istniejącego stanu prawnego bądź jest sprzeczne z przepisem prawa. Następnie w ślad za organem I instancji podał, że dla stanowiska zajmowanego przez B. D.-D. - stanowiska zastępcy naczelnika w komórce równorzędnej komendzie wojewódzkiej Policji - zgodnie z rozporządzeniem przyporządkowano 12 grupę zaszeregowania i stopień etatowy podinspektora, zgodnie natomiast z tabelą grup zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadającej im stawki uposażenia zasadniczego wyrażonej w postaci mnożnika kwoty bazowej, stanowiącej załącznik nr 1 do wskazanego powyżej rozporządzenia, 12 grupie zaszeregowania przyporządkowano mnożnik od 1,45 do 1,90 kwoty bazowej. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie mnożnika kwoty bazowej wykraczającego poza wskazane ramy – tak jak to miało miejsce w rozkazie personalnym z dnia [...] stycznia 2006 r. (1,94) – narusza w sposób rażący prawo, bowiem przewidziana w § 2 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 omawianego rozporządzenia możliwość podwyższenia mnożnika kwoty bazowej, nie wyłącza stosowania § 1 tegoż rozporządzenia, a więc również w sytuacji podwyższenia mnożnika kwoty bazowej obowiązuje wysokość mnożnika maksymalnego – tak jak w niniejszej sprawie mnożnik w wysokości 1,90. Organ wskazał następnie, iż podwyższenie rozkazem personalnym dodatku funkcyjnego do kwoty [...] zł również rażąco narusza prawo, albowiem zgodnie z załącznikiem nr 4 omawianego rozporządzenia stanowisko zastępcy naczelnika wydziału, inspektoratu lub laboratorium, uprawnia do otrzymywania dodatku funkcyjnego w II kategorii, czyli zgodnie z § 8 ust. 4 pkt 2 przedmiotowego rozporządzenia, dodatku nie przekraczającego 70% podstawy wymiaru, stanowiącej sumę należnego funkcjonariuszowi uposażenia zasadniczego, bez jego zwiększenia z tytułu wysługi lat oraz dodatku za stopień w stawce ustalonej dla policyjnego stopnia etatowego odpowiadającego zajmowanemu stanowisku służbowemu. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła B. D.-D. i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającą na przyjęciu, iż podwyższenie mnożnika kwoty bazowej, służącego do ustalenia miesięcznej stawki uposażenia zasadniczego, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, niewłaściwe zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji określonego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieuwzględnienie treści art. 6 - 8 K.p.a. i tym samym naruszenie zasady równości wobec prawa a także nieuwzględnienie treści art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu podniosła, że rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2006 r. nie narusza przepisów ustawy o Policji oraz uregulowań § 2 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami mnożnik kwoty bazowej służący do ustalenia wysokości miesięcznej stawki uposażenia zasadniczego można podwyższać w razie pełnienia przez policjanta służby na danym lub innym równorzędnym pod względem zaszeregowania stanowisku służbowym przez okres co najmniej 2 lat i pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii służbowej. Podwyżkę tę policjant może otrzymać nie częściej niż raz w roku i w stawce nie wyższej od 0,1 kwoty bazowej. W ocenie skarżącej taki zapis oznacza, że w przypadku spełnienia przez policjanta przesłanek stażu służby na stanowisku i pozytywnej opinii przełożonych mnożnik kwoty bazowej może być podniesiony maksymalnie o 0,1 i może to nastąpić bez względu na dotychczasową wysokość przyznanego policjantowi mnożnika, albowiem norma zawarta w § 2 omawianego rozporządzenia jest zarówno normą szczególną, jak i normą późniejszą (wprowadzoną nowelą) w stosunku do normy zawartej w § 1, a odsyłającej do tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia. Stąd też, zdaniem skarżącej, sprzeczność miedzy tymi przepisami, które z jednej strony ograniczają wysokość mnożnika kwoty bazowej (w zależności od zajmowanego stanowiska służbowego), a z drugiej otwierają możliwość podwyżki ponad te ograniczenia, należy rozstrzygać za pomocą reguł kolizyjnych, tj. reguły porządku czasowego lex posteriori derogat legi priori i reguły porządku treściowego lex specialis derogat legi generali. Przyjęcie odmiennego zapatrywania w postaci wniosku, że podwyżkę mnożnika kwoty bazowej we wskazanym trybie mogą otrzymywać tylko ci policjanci, których dotychczasowe mnożniki kwoty bazowej na to zezwalają, bo nie przekraczają ograniczeń wynikających z zajmowanych stanowisk służbowych, byłoby sprzeczne z zasadą równości wobec prawa oraz wykładnią celowościową podniesioną w uzasadnieniu wprowadzenia takiej możliwości prawnej jako "systemu motywacyjnego". Skarżąca podkreśliła, że spełniała wymienione wyżej przesłanki, posiadając wymagany staż służby i pozytywną opinię przełożonych. Podniosła również, że wątpliwości wynikające z treści zastosowanych przepisów mogą być rozpatrywane wyłącznie w aspekcie tej lub innej interpretacji przepisów, która nawet jeśli błędna czy odmienna od tej, którą stosuje organ nadrzędny, nie może stanowić rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – omawiana zatem wadliwość przedmiotowego rozkazu personalnego może zostać odczytana jako niekwalifikowane naruszenie prawa, możliwe do zweryfikowania w trybie art. 155 K.p.a. Skarżąca zarzuciła także, że niewłaściwie zastosowano tryb stwierdzenia nieważności decyzji w stosunku do rozstrzygnięcia w części dotyczącej podwyższenia dodatku funkcyjnego, albowiem tryb stwierdzenia nieważności można było zastosować tylko co do wysokości przyznanego mnożnika, a wycofanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia dotyczącego dodatku funkcyjnego mogło być przedmiotem innego trybu weryfikacji decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności w sytuacji, gdy dotknięta jest ona wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. Podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić bowiem w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym i wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Sąd podkreślił również, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu. Biorąc pod uwagę powyższe wskazania Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa, lecz naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Sąd następnie wyjaśnił, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad, mnożnik kwoty bazowej służący do ustalenia wysokości miesięcznej stawki uposażenia zasadniczego można podwyższać, w razie pełnienia przez policjanta służby na danym lub innym równorzędnym pod względem zaszeregowania stanowisku służbowym, przez okres co najmniej 2 lat i pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii służbowej. Podwyżkę, o której mowa w ust. 1 pkt 3, policjant może otrzymać nie częściej niż raz w roku i w stawce nie wyższej od 0,1 kwoty bazowej (§ 2 ust. 2) - słusznie zatem podniosła skarżąca, że spełniła wszystkie powyższe przesłanki otrzymania podwyżki - nieprawidłowość podwyższenia uposażenia skarżącej dotyczył zatem tylko jednego elementu, tj. przekroczenia maksymalnej stawki mnożnika kwoty bazowej w 12 grupie zaszeregowania przewidzianego od 0,40 do 1,90. Sąd zgodził się również ze skarżącą, że § 2 ust. 2 wskazanego rozporządzenia wprowadza pewną niejednoznaczność i pole do interpretacji, bowiem podwyższenie mnożnika kwoty bazowej we wskazanym trybie mogą otrzymywać tylko ci policjanci, których dotychczasowe mnożniki kwoty bazowej nie przekraczają ograniczeń wynikających z zajmowanych stanowisk służbowych. Chociaż takie rozwiązanie może rodzić wątpliwości wobec zasady równości wobec prawa oraz wykładni celowościowej przywołanej w uzasadnieniu wprowadzenia takiej możliwości prawnej, jako "systemu motywacyjnego", to jednak - w opinii Sądu - podwyższenie mnożnika kwoty bazowej ponad sztywno określony limit przyporządkowany do konkretnej grupy zaszeregowania wynikający z załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad narusza prawo. Fakt niejasności wskazanego przepisu ma znaczenie przy ocenie, czy decyzja rażąco narusza prawo. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że przy dokonywaniu oceny kwalifikowanej wady decyzji należy mieć na uwadze również okoliczności i moment przyznania podwyżki - była to ostatnia podwyżka skarżącej przed jej odejściem ze służby na emeryturę, a zatem w sytuacji stwierdzenia nieważności takiej decyzji skarżąca bezpowrotnie ją utraci, ponieważ inaczej niż w przypadku funkcjonariusza policji w służbie czynnej, brak będzie podstaw prawnych do jej przyznania byłemu już funkcjonariuszowi, a organ prowadząc postępowanie i wydając decyzję powinien kierować się również zasadami wyrażonymi w art. art. 7 i 8 K.p.a., tj. zasadą słusznego interesu obywatela oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że organy administracji nieprawidłowo przyjęły jakoby w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa oraz naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), mające wpływ na wynik sprawy, a polegające na błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, która skutkowała ustaleniem, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu uchylonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo podkreślił, że, w jego ocenie, w rozkazie personalnym Komendanta Stołecznego Policji doszło do rażącego naruszenia prawa co stanowiło podstawę stwierdzenia jego nieważności. Redakcja przepisów regulujących maksymalny dozwolony wymiar mnożnika nie nastręcza trudności interpretacyjnych a ich błędna interpretacja i tym samym przyznanie wynagrodzenia ponad dozwolony wymiar stanowi rażące naruszenie prawa. Wnoszący skargę kasacyjną na uzasadnienie swojego stanowiska powołał orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 117/05). Dodał, iż bez znaczenia jest fakt, że zmiana wysokości uposażenia dla skarżącej była ostatnią zmianą przed odejściem skarżącej ze służby na emeryturę. Zaprzeczył również, aby doszło do podniesionego przez Sąd naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. W pierwszym rzędzie należało rozważyć kwestię nieważności postępowania przed sądem I instancji. Zarzut taki nie został wprawdzie w kasacji postawiony, ale Naczelny Sąd Administracyjny winien go brać pod rozwagę z urzędu, tym bardziej, że wyłoniła się okoliczność, że w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zasiadał asesor. Kwestia związana z tym, że skład sądu I instancji był sprzeczny z prawem, gdyż uczestniczył w nim asesor sądowy, dotyczy w istocie zgodności z Konstytucją RP tych przepisów ustaw ustrojowych, które dopuszczają możliwość orzekania asesorów sądowych. Trybunał Konstytucyjny dokonał już pod takim kątem analizy przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. nr 98, poz. 1070 ze zm.) i co do zasady zgadzając się z niekonstytucyjnością przyjętych rozwiązań prawnych w wyroku z dnia 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06 orzekł m. in. że art. 135 § 1 ustawy o ustroju sądów powszechnych traci moc z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Do tego czasu rozstrzygnięcia wydawane przez asesorów w sądach powszechnych z konstytucyjnego punktu widzenia są dopuszczalne. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego kształtuje wprawdzie instytucję asesora sądu powszechnego, rodzajowo i ustrojowo odmienną niż instytucja asesora przewidziana ustawą z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ale w uzasadnieniu swego stanowiska zawarł m. in. pogląd, iż nawet stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu przyznającego kompetencję do powierzania asesorowi sądowemu pełnienia czynności sędziowskich na czas oznaczony, nie może stanowić podstawy do kwestionowania udziału asesora w wydawaniu wyroków w okresie obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu. W związku z tym – analogicznie - udział w składzie orzekającym asesora sądowego, któremu na podstawie art. 26 § 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych powierzono pełnienie czynności sędziowskich nie powinien być traktowany jako sprzeczny z przepisami prawa. Stanowisko takie znalazło swój wyraz m. in. w orzecznictwie NSA (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. I OSK 1447/07 – nie publ.). W niniejszej sprawie również żadna z pozostałych wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nie zaistniała wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Pierwszym z nich był zarzut naruszenia prawa materialnego, natomiast jako drugi zarzut kasacyjny podniesiono naruszenie przepisów postępowania rozumiane w ten sposób, że Sąd I instancji wadliwie zakwalifikował naruszenie przepisów prawa do którego doszło w sprawie jako zwykłego a nie rażącego. Drugi zarzut kasacyjny oparto wprawdzie na przepisie art. 145 § 1 pkt c (prawdopodobnie chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i jego naruszenia upatrywano w błędnej ocenie materiału dowodowego, ale w istocie chodziło tu o zarzut wadliwego braku kwalifikacji prawnej decyzji zawierającej określoną wadę prawną do rzędu decyzji nie dotkniętych rażącym naruszeniem prawa. Jest to zatem powtórzenie zarzutu naruszenia prawa materialnego (pierwszego zarzutu kasacyjnego) i tylko w tym zakresie skarga kasacyjna mogła być rozważana, tym bardziej, że również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazywano na jakikolwiek błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych w sprawie. Jeśli chodzi o instytucję stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, która to instytucja w niniejszej sprawie zdaniem autora skargi kasacyjnej winna mieć zastosowanie, zauważyć w pierwszym rzędzie należało, iż należy ona do wyjątków od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na niej stosunków prawnych, a zatem wszelkie dopuszczalne przez prawo wyjątki muszą być stosowane przy jednoczesnym szczególnie starannym wyważeniu wynikających z niej wartości w odniesieniu do dobra, które w wyniku wadliwej decyzji zostało naruszone, zaś przepisy prawne regulujące zasady odstępowania od tej zasady muszą być wykładane ściśle, z wykluczeniem możliwości stosowania wykładni rozszerzającej czy też daleko idących analogii. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a zatem także ostatecznej decyzji administracyjnej, chronionej przez zasadę wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., tylko w ścisłe określonych przypadkach, a mianowicie w razie wydania takiej decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie w grę wchodzi tylko ten drugi wypadek. Posłużenie się przez ustawodawcę niedookreślonym zwrotem "rażące naruszenie prawa" może budzić i budzi zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie wiele różnorakich wątpliwości. W zasadzie zgodnie przyjmuje się, że przypadek naruszenia przepisu prawa materialnego zachodzi tylko wówczas, gdy naruszono przepis, którego rozumienie nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść jest na tyle jasna, że nie wywołuje sporów doktrynalno – orzeczniczych. Przykładowo E. Śladkowska w artykule "Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym posterowaniu administracyjnym" (Samorząd Terytorialny z 2006 r., nr 11, str. 59) stwierdza m. in., że aby decyzji można było zarzucić, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jej treść musi pozostawać w sprzeczności z przepisami prawa w sposób bezsporny, tzn. fakt istnienia naruszenia prawa powinien być oczywisty i nie rodzić dyskusji. Co najwyżej rozbieżności może wywołać ewentualna kwalifikacja wagi i skutków tego naruszenia. Naruszenie nie będzie "rażące", jeśli zastosowanie przepisu, któremu zarzuca się tę wadliwość, może zostać uzasadnione przyjętymi regułami wykładni lub w stosunku do tego przepisu w dacie wydawania decyzji rozbieżności interpretacyjne, chyba że do naruszenia przepisu doszło w wyniku ewidentnie błędnej wykładni (nie dającej się uzasadnić żadnymi przyjętymi w teorii prawa metodami i dyrektywami). Z tego punktu widzenia zgodzić się należało z Sądem I instancji, że prawidłowa wykładnia przepisów § 2 ust. 2 rozporządzenia musi uwzględniać uwarunkowania wynikające z przyjętej w załączniku nr 2 do rozporządzenia nomenklatury stanowisk służbowych i grup zaszeregowania oraz wynikające z załącznika nr 1 do rozporządzenia stawki uposażenia zasadniczego, wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej. Wszelkie wykroczenia, w zakresie przyznania wynagrodzenia policjanta, poza ramy wynikające ze sztywno określonych stawek mnożnikowych oraz w konsekwencji stawek dodatku funkcyjnego policjanta mogą być kwalifikowane jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Czym innym jest jednak wydanie decyzji z naruszeniem prawa, a czym innym wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Tylko i wyłącznie w tym ostatnim przypadku ustawodawca zezwala na ingerencję w treść ostatecznej decyzji administracyjnej w drodze stwierdzenia jej nieważności. Co do rozumienia znaczenia tego sformułowania zarysowały się w doktrynie i w orzecznictwie liczne kontrowersje na tle tego czy w ramach oceny wagi naruszenia prawa uwzględniać należy także wywołane decyzją skutki. Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie stanął na stanowisku, że nie jest możliwa, w przypadku przyznania funkcjonariuszowi policji zawyżonych świadczeń natury płacowej, ucieczka od konieczności uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności społecznych, gospodarczych i indywidualnych uwarunkowań i skutków decyzji. W doktrynie znaleźć można poglądy skłaniające się do tego, że wprawdzie skutki społeczno-gospodarcze decyzji administracyjnej nie mogą być kwalifikowane jako odrębna od rażącego naruszenia prawa przesłanka stwierdzenia nieważności, ale mogą stanowić istotne kryterium kwalifikowania naruszenia prawa jako rażącego. Po stwierdzeniu naruszenia prawa należy dokonywać jego oceny jako rażącego lub nie rażącego przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez wadliwą decyzję (por. A. Wróbel [w] K. Chorąży, W Taras. A. Wróbel "Postępowanie administracyjne", Warszawa 2003 r., str. 190 in.). Podobne stanowisko zajmują M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do KPA, wyd. Zakamycze 2005, stwierdzając m. in. że "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować". Powołano przy tym wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V S.A. 1970/98, Lex nr 50195: w którym stwierdzono, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1pkt 2 K.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego warto przytoczyć również wyrok z dnia 9 września 1998 r., sygn. II SA 1249/97 (zbiór LEX nr 41819), w którym wyrażono pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. II OSK 888/07 (nie publ.) podsumowując rozbieżne stanowiska Sąd przyjął, że "w orzecznictwie sądowym po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (...) decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (...). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, ze nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa". Wracając do rozpoznawanej sprawy kasacja wskazuje że sporna decyzja – rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. – naruszała zasadę równości obywateli oraz zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. Pomija się jednak to, ze sporna decyzja jest aktem indywidualnym, rozstrzygającym o stawce uposażenia konkretnego, jednostkowego funkcjonariusza policji, nie bierze się pod uwagę stosunkowo nieznacznego przekroczenia stawki mnożnika (o 0,04 kwoty stawki bazowej) ani nie dokonuje się wyważenia skutków finansowych dotykających tego funkcjonariusza w razie unieważnienia decyzji w odniesieniu do konsekwencji jakie poniósł organ w związku z ewentualną wypłatą świadczenia w zawyżonej wysokości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji uznał, iż w tym względzie należało wziąć pod uwagę i tę okoliczność, że była to ostatnia podwyżka przed przejściem skarżącej na emeryturę, a stwierdzenie nieważności decyzji pozbawiłoby ją możliwości uzyskania stawki zaszeregowania w dopuszczalnej wysokości 1,90 mnożnika kwoty bazowej i spowoduje powrót do stawki uprzedniej tj. 1,84 mnożnika kwoty bazowej i to w sytuacji, gdy zostały przez nią spełnione wszystkie przesłanki umożliwiające uzyskanie podwyżki, wynikające z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Rozważenie powyższych okoliczności nie pozwala na uznanie za usprawiedliwiony sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.