II OSK 122/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 392/08 w sprawie ze skargi H. W. na uchwałę Rady Gminy Solec - Zdrój z dnia 27 marca 2008 r., nr XVI/76/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Solec – Zdrój oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 392/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę H. W. na uchwałę Rady Gminy Solec-Zdrój z dnia 27 marca 2008 r. nr XVI/76/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Solec-Zdrój. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Uchwałą Rady Gminy Solec-Zdrój z dnia 27 marca 2008 r. przyjęty został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa Solec-Zdrój, na terenie gminy Solec-Zdrój. W planie tym wyznaczono między innymi tereny oznaczone symbolami [...], które zostały przeznaczone pod usługi zdrowia związane z uzdrowiskiem z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowo-pensjonatowej. Funkcja ta została przewidziana na terenach znajdujących się w strefie "A" na działkach o minimalnej powierzchni 0,20 ha, a na terenach znajdujących się w strefie "B" na działkach o minimalnej powierzchni 0,15 ha. W odniesieniu do działek znajdujących się w strefie "B" przyjęto, że co najmniej 200 m2 powierzchni działki sanatoryjnej lub pensjonatowej będzie przypadało na jednego kuracjusza i 100 m2 działki na jednego wypoczywającego. Na obszarach tych wyznaczono również ciągi pieszo-jezdne, oznaczone symbolem KP, o szerokości 6 m. Ponadto w § 4 pkt 5 uchwały zdefiniowano dopuszczalne przeznaczenie terenu jako rodzaj funkcji innej niż podstawowa, która uzupełnia bądź wzbogaca przeznaczenie podstawowe. W § 6 uchwały określono tereny zieleni urządzonej (ZP) jako zieleń parkową, skwery, zieleń izolacyjną, przejścia piesze w zieleni oraz pasy zieleni ekologicznej. Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2008 r. H. W. wezwała Radę Gminy Solec-Zdrój do usunięcia naruszenia prawa i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wskazanym we wniosku. Uchwałą z dnia 3 czerwca 2008 r. Rada Gminy Solec-Zdrój nie uwzględniła powyższego wezwania uznając je za bezzasadne. Skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 marca 2008 r. do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła H. W. domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej § 98 m.p.z.p. tiret czwarty w zakresie w jakim przewiduje przeprowadzenie inwestycji w postaci ciągu pieszo-jezdnego przez tereny oznaczone jako 80 UZZ/P/, 81 UZZ/P/, 84 UZZ/P/, 85 UZZ/P/, § 6 tiret 34 m.p.z.p. jako sprzecznego z pkt 5.3. załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz z art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody, § 4 pkt 5 in fine uzależniającego istnienie funkcji dopuszczalnej terenu od wzbogacenia funkcji podstawowej oraz § 25 tiret 2 in fine w całości. Skarżąca zarzuciła powyższej uchwale: – "sprzeczność § 98 zdanie czwarte m.p.z.p. z art. 9 ust. 4 i art. 10 ust. 5 i ust. 6 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu w związku z art. 6 ust. 5 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez ulokowanie w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Solec Zdrój, na terenach określonych symbolami: [...] ciągu pieszo-jezdnego o szerokości 6 m. oznaczonego na graficznej części planu kolorem czerwonym, podczas gdy w Uchwale Rady Gminy Solec-Zdrój z dnia 10 grudnia 2002 r., w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Solec-Zdrój wskazany ciąg nie był przewidziany, a działki stanowiące własność skarżącej nie były przewidziane pod żadną inwestycję celu publicznego, co implikuje konieczność przyjęcia, iż Uchwała w sprawie m.p.z.p. we wskazanej wyżej części jako sprzeczna z ustaleniami Studium i w sposób istotny naruszająca interes skarżącej i jest nieważna na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a.; – sprzeczność § 98 zdanie czwarte m.p.z.p. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku art. 1, w związku z art. 2 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w związku z pkt 6 załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez wprowadzenie nowej pozaustawowej kategorii drogi – to jest ciągu pieszo-jezdnego i ulokowanie go na terenie stanowiącym własność skarżącej, a następnie oznaczenie go symbolem nie znanym wyżej wymienionym rozporządzeniu wykonawczemu wydanemu w oparciu o delegację ustawową z art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (co sprawia, iż organ uchwałodawczy Gminy wkroczył w materię zastrzeżoną dla ustawodawcy i utworzył nową kategorię drogi, która nie jest ani drogą publiczną, ani drogą wewnętrzną, zaś jej wyznaczenie na terenach oznaczonych: [...] istotnie może utrudniać wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej społeczno gospodarczym przeznaczeniem, w szczególności zaś utrudnione może być uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem organy nadzoru budowlanego związane są ustaleniami m.p.z.p., nadto w razie uznania, iż projektowany ciąg pieszo-jezdny oznaczony nieznanym załącznikowi nr 1 do rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. – symbolem: KP, stanowi w istocie drogę wewnętrzną, o której mowa wart. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, skarżąca podniosła zarzut sprzeczności § 98 m.p.z.p. z art. 8 tej ustawy, oraz z art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wytyczenie drogi o charakterze wewnętrznym przez nieruchomość stanowiącą przedmiot jej własności, pomimo braku jej zgody, jak również bez możliwości wywłaszczenia w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na fakt, iż droga wewnętrzna nie mieści się w pojęciu celu publicznego, jak również wobec nieruchomości nie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego; – sprzeczność § 6 tiret 34 m.p.z.p. art. 9 ust. 4 w związku 15 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy p.z.p. w związku z art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego i określenie w nim legalnej definicji terenów zieleni urządzonej w sposób odbiegający od ustaleń przyjętych w studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy Solec-Zdrój; – sprzeczność § 6 tiret 36 m.p.z.p. z pkt 5.3 załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – poprzez zawężenie definicji terenów zieleni urządzonej, zawarte w tym postanowieniu m.p.z.p., do zieleni parkowej, skwerów zieleni izolacyjnej, przejść pieszych w zieleni, pasów zieleni ekologicznej oraz terenów zieleni o charakterze izolacyjnym z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy na gruncie przepisów ww. rozporządzenia tereny zieleni urządzonej to także ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska i kurhany, zaś na gruncie art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody – tereny zielone to tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowymi; – sprzeczność § 4 pkt 5 in fine w związku z § 17 ust. 1 m.p.z.p. z art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy p.z.p. i z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w związku z 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, przez określenie, iż poprzez dopuszczalne przeznaczenie terenu należy rozumieć taki rodzaj funkcji, która jest inna od funkcji podstawowej, ale musi stanowić jej wzbogacenie, podczas gdy przepisy ustawy p.z.p. nie przewidują klasyfikowania przeznaczenia określonych terenów na funkcje podstawowe i dopuszczalne, warunkując jednocześnie dopuszczenie inwestycji dopuszczalnej od jej przydatności dla funkcji podstawowej. W ocenie skarżącej, taka redakcja kwestionowanej normy aktu prawa miejscowego, będzie dawać w przyszłości organowi nadzoru budowlanego prowadzącemu postępowanie w przedmiocie udzielania pozwolenia na budowę możliwość wydania decyzji w oparciu o kryterium uznania administracyjnego, co jest niedopuszczalne z uwagi na charakter tego postępowania. To bowiem organ budowlany będzie ustalać, czy dana inwestycja wzbogaca podstawowe przeznaczenie terenu czy też nie, przy czym nie będzie miał do dyspozycji żadnych ustawowych kryteriów, którymi mógł by się kierować, wydając tego rodzaju rozstrzygnięcie, co implikuje konieczność przyjęcia, iż jego rozstrzygnięcie będzie wydane w oparciu o uznanie administracyjne, zaś merytoryczna kontrola sądu administracyjnego, zostanie w zasadzie wyłączona; – sprzeczność § 25 tiret 2 in fine z art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., poprzez precyzyjne określenie, iż na jednego kuracjusza musi przypadać co najmniej 200 m2 powierzchni działki sanatoryjnej, zaś na jednego wypoczywającego co najmniej 100 m2, podczas gdy ujęcie takiego wskaźnika zajęcia działki nie znajduje oparcia w żadnym akcie powszechnie obowiązującego prawa, zaś prawodawca problem zbytniego zagęszczenia działki zdecydował się uregulować w § 4 pkt 6 rozporządzenia, dopuszczając określenie w m.p.z.p. parametrów technicznych dla budynków wznoszonych na ujętych w akcie terenach. Klasyfikacja zaś obiektów z uwzględnieniem powierzchni przeznaczonej na jednego wypoczywającego uregulowana została w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 223, poz. 2268) oraz rozporządzeniu wykonawczym wydanym w oparciu o delegację ustawowa zawartą w art. 45 tej ustawy." W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Solec-Zdrój wniosła o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 16 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Katowicach oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu swojego stanowiska dodał, że nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również naruszeń właściwości organów, a tym samym – zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy u planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego – w sprawie nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazał też, że nie jest zasadny zarzut niezgodności miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie wyznaczenia ciągów pieszo-jezdnych na terenach wskazanych w skardze. Zdaniem Sądu studium określa jedynie strefy funkcjonalno-przestrzenne, natomiast miejscowy plan stanowi jego uszczególnienie w tym obszarze. Dodatkowo w studium zamieszczono postanowienie dopuszczające utworzenie takich ciągów. Ponadto możliwe jest określenie przedmiotowych ciągów pomimo braku takiego oznaczenia wymienionego wprost w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. W paragrafie 9 ust. 4 cytowanego rozporządzenia dopuszcza się stosowanie innych oznaczeń niż określone w rozporządzeniu związanych ze specyfiką i zakresem ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu oraz granic i linii regulacyjnych. Ponadto, Sąd stwierdził, że definicje stosowane w powołanym rozporządzeniu mają charakter przykładowy i mogą być one dostosowywane przez organ planistyczny, w związku z tym nie można uznać za zasadny zarzut niezgodności definicji terenów zieleni urządzonej zawartej w planie z przepisami rozporządzenia. Sąd ocenił jako zgodną z przepisami rozporządzenia oraz ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych definicję dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Sąd wskazał, że zakwestionowany zapis został umieszczony w miejscowym planie w odpowiedzi na wnioski skarżącej składne w trakcie procedury planistycznej. Sąd podkreślił także, że określenie powierzchni działki sanatoryjnej na jednego kuracjusza i jednego wypoczywającego jest wynikiem procedury uzgodnieniowej projektu planu z Ministrem Zdrowia, które to uzgodnienie nie było kwestionowane w toku procedury uchwalania planu. Od powyższego wyroku H. W. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 98 tiret czwarty w zakresie w jakim przewiduje przeprowadzenie inwestycji w postaci ciągu pieszo-jezdnego przez tereny oznaczone jako 80 [...], § 6 tiret 34 jako sprzecznego z pkt 5.3. załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz z art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody, § 4 pkt 5 in fine uzależniającego istnienie funkcji dopuszczalnej terenu od wzbogacenia funkcji podstawowej oraz § 25 tiret 2 in fine w całości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. – art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 10 w związku z art. 9 ust. 4 i art. 10 ust. 5 i ust. 6 w związku z art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. w związku z art. 6 ust. 5 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie stwierdzenie nieważności § 98 zdanie czwarte zaskarżonej uchwały, podczas gdy ujęcie na terenach określonych symbolami: [...] ciągu pieszo-jezdnego, w sytuacji gdy ów ciąg nie był uwzględniony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Solec-Zdrój, wskazuje, iż doszło do naruszenia zasad sporządzania m.p.z.p. albowiem organ planistyczny sporządzając projekt m.p.z.p. zobowiązany jest kierować się stosowanie do art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. zapisami studium; – art. 28 ust. 1 u.p.z. w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy w związku art. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z pkt 6 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż dopuszczalne było wprowadzenie w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego w § 98 nowej pozaustawowej kategorii drogi – to jest ciągu pieszo-jezdnego, co sprawia, iż organ uchwałodawczy Gminy wkroczył w materię zastrzeżoną dla ustawodawcy i utworzył nową kategorię drogi, która nie jest ani drogą publiczną ani drogą wewnętrzną zaś jej wyznaczenie na terenach oznaczonych: [...], istnienie może utrudniać wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej społeczno gospodarczym przeznaczeniem, w szczególności zaś utrudnione może być uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem organy nadzoru budowlanego związane są ustaleniami m.p.z.p.; – w razie uznania, iż wytyczony w § 98 m.p.z.p. ciąg pieszo-jezdny ma charakter drogi wewnętrznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 28 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez dopuszczenie przez Sąd I instancji, możliwości wytyczenia drogi o charakterze wewnętrznym przez nieruchomość stanowiącą przedmiot własności skarżącej, pomimo braku jej zgody, jak również bez możliwości wywłaszczenia w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na fakt, iż droga wewnętrzna nie mieści się w pojęciu celu publicznego, jak również wobec nieruchomości nie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zaś organ planistyczny terenów tych na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu. nie przeznaczył pod inwestycję celu publicznego; – art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i zawężające odkodowanie jego treści, w ten sposób, iż w ocenie Sądu I instancji, jedynie naruszenie zasad sporządzania planu, naruszenie trybu jego sporządzania i naruszenie właściwości organów powoduje nieważność uchwały, podczas gdy w ocenie skarżącej należy odróżnić na gruncie tego przepisu pojęcie trybu sporządzania planu od pojęcia zasad sporządzania planu; – art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i niestwierdzenie nieważności rzeczonego postanowienia m.p.z.p., pomimo iż określenie w nim legalnej definicji terenów zieleni urządzonej odbiegało w sposób istotny od ustaleń przyjętych w studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy Solec-Zdrój; – 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z pkt 5.3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i nie stwierdzenie nieważności wyżej wymienionego postawiania m.p.z.p., w którym dokonano zawężenia definicji terenów zieleni urządzonej; – art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 17 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych uzdrowiskowym i nie stwierdzenie nieważności § 4 pkt 5 in fine w związku z § 17 ust. 1 m.p.z.p. pomimo jego sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy p.z.p. i z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w związku z art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r., w zakresie w jakim nastąpiło określenie, iż poprzez dopuszczalne przeznaczenie terenu należy rozumieć taki rodzaj funkcji, która jest inna od funkcji podstawowej, ale musi stanowić jej wzbogacenie, podczas gdy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują klasyfikowania przeznaczenia określonych terenów na funkcje podstawowe i dopuszczalne; – art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności § 25 tiret 2 in fine z art. 6 ust. 2 pkt 1 pomimo jego sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zakresie w jakim określone zostało w stopniu precyzyjnym, iż na jednego kuracjusza musi przypadać minimum 200 m powierzchni działki, podczas gdy ujęcie takiego wskaźnika nie znajduje oparcia w żadnym akcie powszechnie obowiązującego prawa; oraz naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w pisemnych motywach rozstrzygnięcia do zarzutów związanych z przeprowadzeniem drogi przez nieruchomość skarżącej, bez określenia statusu prawnego tej drogi i bez zapewnienia prawnej możliwości jej realizacji, co utrudnia autorowi skargi kasacyjnej rzeczową argumentację z przyjętym stanowiskiem, a sądowi odwoławczemu kontrolę zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenie działek należących do skarżącej wytyczono ciągi pieszo-jezdne, które nie były ujęte w studium. Wskazano również, że teren ten nie był w studium oznaczony jako obszar, na którym znajdują się inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym, a za takie – zdaniem skarżącej – należy uznać przedmiotowe ciągi. Podniesiono również, że Rada Gminy utworzyła nową kategorię drogi, a żadne przepisy prawa nie pozwalają samorządom terytorialnym na takie działanie. Zwrócono uwagę na brak oznaczenia KP, czyli ciągów pieszo-jezdnych, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podniosła, że definicja terenów zielni urządzonej jest niezgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zdaniem skarżącej zawężenie tej definicji dokonane w planie jest niezgodne z prawem. Ponadto takiej definicji nie zawierało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W skardze wskazano, że zastosowana w miejscowym planie definicja dopuszczalności zagospodarowania terenu uniemożliwia wykonywanie aktów posiadania zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem gruntów należących do skarżącej. Ograniczenie to narusza przepisy art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Wskazano także, że definicja ta jest niejasna i może budzić wątpliwości interpretacyjne, które mogą się pojawić się na etapie postępowania o udzielnie pozwolenia na budowę . Skarżąca podniosła, że uregulowanie zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczące sfery "B" jest niezgodne z art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, albowiem wprowadza zasadę, iż tereny w tej strefie są przeznaczone pod lecznictwo uzdrowiskowe, podczas gdy z wyżej powołanej regulacji ustawowej wynika, iż strefa "B" przeznaczona jest dla nieuciążliwych w procesie leczenia obiektów usługowych, turystycznych, rekreacyjnych, sportowych i komunalnych, budownictwa mieszkaniowego oraz innych związanych z zaspokajaniem potrzeb osób przebywających. Ponadto skarżąca wskazała, że precyzyjne określenie jaka powierzchnia działki musi przypadać na jednego kuracjusza lub jednego wypoczywającego jest niezgodne z przepisami prawa oraz prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości nie może w pełni realizować swojego prawa własności. Taka regulacja sprawia, że nieopłacalne staje się prowadzanie inwestycji w infrastrukturę turystyczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W związku ze sposobem jej zredagowania, koniecznym staje się przypomnienie, że postępowanie kasacyjne polega na badaniu podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Związanie sądu granicami skargi kasacyjnej pociąga za sobą konieczność prawidłowego określenia ich w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, wskazania w jaki sposób zostały naruszone i uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. W razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania także wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieodpowiadająca tym wymaganiom skarga kasacyjna, pozbawiona jest – jak już wielokrotnie podnoszono w uzasadnieniach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – konstytuujących ją elementów treściowych co uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Z tego też względu sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane zostało przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.) aby zapewnić skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają, między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 cyt. ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. 1. W niniejszej sprawie zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty w zasadzie sprowadzają się do naruszenia prawa materialnego. Zważywszy na sposób ich zredagowania przypomnieć należy, że naruszenie to może nastąpić przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przy czym błędna wykładnia danego przepisu polega na mylnym jego zrozumieniu czyli wadliwej interpretacji, niewłaściwe zaś zastosowanie prawa to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć a także alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia przepisów nie sprecyzował, jaką formę naruszenia wskazanych przepisów zarzuca Sądowi I instancji, czy błędne ich zastosowanie czy też niewłaściwą ich interpretację. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej. Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów prawa materialnego nastąpiło przez niewłaściwe ich zastosowanie – na co wskazuje obszerna polemika z ustaleniami faktycznymi sądu – to i tak należało zarzuty te powiązać z naruszeniem odpowiednich przepisów postępowania, czego nie uczyniono. Wymogów tych nie spełnia zarzut naruszenia przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. sprowadzający się do braku odniesienia się przez sąd w uzasadnieniu wyroku do zarzutów związanych z przeprowadzeniem drogi – ciągu pieszo-jezdnego – przez nieruchomość skarżącej. Na stronie 11, 12 uzasadnienia wyroku Sąd I instancji zajął stanowisko zarówno w kwestii zgodności tego ustalenia z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Solec-Zdrój jak i zgodności użytego w planie oznakowania tego ciągu z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przewidziane zostało tworzenie ciągów pieszo-jezdnych na terenie objętym planem. W zakresie układu drogowego zalecone zostało tworzenie ciągów pieszych lub pieszo-jezdnych wzdłuż dróg układu podstawowego (k. 29 studium). Przewidziano też realizację ciągów pieszo-jezdnych w przypadku budowy dróg i ulic dojazdowych (k. 31 studium). Podkreślić w tym miejscu należy, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu, tworzonym na podstawie innej procedury, posiadającym bardziej ogólny charakter niż plan miejscowy. Stopień jego szczegółowości bywa różny, co ma znaczenie przy ocenie związania jego postanowieniami. W niniejszej sprawie z uwagi na ogólnikowy zapis studium w kwestii ciągów pieszo-jezdnych stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest niewielki, co oznacza, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż ustawienie ciągu pieszo-jezdnego na terenie działki skarżącej było niezgodne z postanowienia studium. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego w § 9 ust. 4 dopuszczają możliwość stosowania uzupełniających oznaczeń. Trafnie więc przyjął sąd, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż użyte w planie miejscowym oznakowanie ciągów pieszo-jezdnych jest sprzeczne z przepisami wymienionego wyżej rozporządzenia. W związku z zarzutem, że z uwagi na charakter ciągów pieszo-jezdnych, które nie mają charakteru drogi publicznej, nie powinny być one objęte planem zagospodarowania przestrzennego, należy zauważyć, że rozstrzygające znaczenie w tym względzie ma brzmienie art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przepisie tym wskazane zostały wymagania i zakres przedmiotowy regulacji, które obowiązkowo winny zostać określone w planie miejscowym. Z punktu 10 ust. 2 art. 15 wynika nakaz określenia w planie miejscowym "zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Niewątpliwie ciąg pieszo-jezdny jest drogą wewnętrzną i nie stanowi inwestycji celu publicznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju drogę zaliczyć jednak należy do urządzeń infrastruktury technicznej. Uprawnia do tego brzmienie art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaliczające do urządzeń infrastruktury technicznej również "urządzenie albo modernizację drogi". Nie ma zatem przeszkód aby tego rodzaju droga wewnętrzna objęta została postanowieniami planu miejscowego. 2. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez sąd art. 28 ust. 1 cyt. ustawy. Wprawdzie w tym jedynym przypadku (s. 3 skargi kasacyjnej) autor skargi kasacyjnej wskazał sposób w jaki jego zdaniem przepis ten został naruszony przez sąd, jednakże i tak zarzut ten uznać należy za bezzasadny. Brak jest bowiem w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji stwierdzeń, że plan zagospodarowania przestrzennego może zawierać postanowienia sprzeczne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd rozpoznając skargę nie ograniczył się wyłącznie do zbadania zgodności postanowień planu z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również odniósł się do wskazanych w skardze przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.