I OSK 102/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 316/08 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 316/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: wnioskiem z dnia (...) lipca 2007 roku J. R. wystąpiła do Starosty N. o wszczęcie postępowania administracyjnego wnosząc o zmianę zapisu klas i użytków działek nr (...) na stan obecny już od roku 2002 oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu - opinii klasyfikatora gleboznawstwa na okoliczność, że obecny stan użytków na gruncie istnieje przynajmniej od 2002 roku. Starosta N. D. decyzją z dnia (...) marca 2008 r., nr (...), na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.), § 3 i 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Gospodarczego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz (Dz.U. Nr 78 poz. 837), rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454), art. 60 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106 poz. 668), art. 14 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy regulujące administrację publiczną (Dz.U nr 133 poz.872), oddalił wniosek o zmianę klasyfikacji gleboznawczej działek (...) położonych w obrębie R. gmina S. na stan obecny od 2002 r. W ocenie organu przedstawione dowody nie stanowią podstawy do wprowadzenia wnioskowanych zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków. Organ uznał, że okoliczność podnoszona przez wnioskodawczynię, że nie była ona świadoma, iż jest współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości, nie zwalnia od czynności, o której mowa w art. art. 22 ust 2 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. decyzją z dnia (...) lipca 2008 r., nr (...), utrzymał w mocy wskazaną decyzję. Na tę decyzję J. R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając między innymi, że została wydana bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Skarżąca podniosła, że nie może ponosić ujemnych konsekwencji z powodu wprowadzonych z urzędu zmian w zakresie klasyfikacji gruntów, jeżeli czyniły to organy państwowe na podstawie prac wykonanych przez osoby nie posiadające odpowiednich kwalifikacji i bez skutecznego zawiadomienia jej o tych zmianach. W ocenie skarżącej przedłożona przez nią opinia klasyfikatora gruntów wskazująca, iż grunty te stanowią nieużytki od co najmniej 10 lat, jest wystarczającą podstawą do dokonania żądanej zmiany. Nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego i wizji lokalnej, zdaniem skarżącej, stanowi także wadę tego postępowania. Skarżąca wskazała, że organy administracyjne pominęły fakt, iż w dniu 31 marca 2007 r. pierwszy raz otrzymała decyzję w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości i wtedy dotarła do księgi wieczystej, z której dowiedziała się, że jest od 1981 r. właścicielką nieruchomości w R. w ramach współwłasności łącznej. Podała także, że również jej zmarły mąż również nie otrzymał żadnego zawiadomienia o wprowadzonych zmianach. Wyrokiem z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 316/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę J. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. z dnia (...) lipca 2008 r., wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż decyzją z dnia (...) kwietnia 2007r. zatwierdzono przeprowadzoną aktualizację klasyfikacji gruntów trwale zmienionych użytków oznaczonych na mapie ewidencyjnej gruntów jako działki (...) na podstawie opinii uprawnionego gleboznawcy R. K. Sąd zaznaczył, że zmiana w tym zakresie skutkuje od momentu zmiany wpisu do ewidencji, przy czym obowiązek zgłoszenia właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków następuje w terminie 30 dni od dnia powstania tych zmian, o czym stanowi art.22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd pierwszej instancji podkreślił jednocześnie, że przy wykładni przepisów regulujących kwestię dokonywania zmian w ewidencji gruntów trzeba mieć na uwadze, że dokonanie takiej zmiany jest czynnością materialno-techniczną, w związku z czym nie mają do niej zastosowania przepisy procedury administracyjnej określające przesłanki stwierdzenia nieważności, bądź wznowienia postępowania. Zmiany bowiem w ewidencji gruntów obejmujące zmiany rodzaju użytków gruntowych dokonywane są nie w drodze decyzji administracyjnej. Sąd podkreślił także, że z faktu, iż zmarły mąż nie poinformował skarżącej, że nabył nieruchomość do majątku wspólnego, nie może ona wywodzić na gruncie postępowania administracyjnego korzystnych dla siebie skutków, gdyż nie jest możliwe dokonanie zmian w ewidencji z datą wsteczną. Jeśli bowiem zmiany w ewidencji gruntów i budynków następują, to mają one skutek ex nunc tj. na przyszłość, a nie skutek ex tunc tj. z mocą wsteczną. W ocenie Sądu pierwszej instancji powołanie przez organ odwoławczy art. 151 k.p.a. zamiast prawidłowego art. 138 § 1 pkt 1, stanowiącego proceduralną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, nie stanowi uchybienia mającego wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia i jest akcentowane przez Sąd jedynie dla porządku. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną złożyła J. R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji błędnie ustalonego przez organy geodezyjne stanu faktycznego. Błędnie ustalony stan faktyczny polega na przyjęciu, iż dokonane wpisy w ewidencji gruntów nie mogą być wzruszone z mocą wsteczną. Przyjęcie tego stanowiska nie zostało odpowiednio w uzasadnieniu wyroku wyjaśnione; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazanej wyżej ustawy, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organów administracji, które zostały wydane z naruszeniem art. 7, 8, 9, 75, 76 § 3, 77, 78, 89, 107 k.p.a. oraz § 45 pkt 2, § 47 ust. 3, § 54 ust 6, § 66 ust 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów. Naruszenie wskazanych wyżej przepisów polega na zaakceptowaniu zmian wprowadzonych do ewidencji gruntów z urzędu, bez udziału klasyfikatora i geodety, względnie przez osobę nieposiadającą wymaganych uprawnień, które organy geodezyjne również uznają za bezprawne, co zostało pominięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. 2. naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 22 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i przyjęcie, że wszelkie zmiany danych do ewidencji gruntów obciążają wyłącznie właścicieli tych gruntów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował nieprawdziwe i nieprawnie dokonane wpisy w ewidencji gruntów, nie wskazując w jaki sposób i kiedy właściciel powinien zgłosić właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian, skoro tych zmian faktycznie nie było, a w 1986 r. dokonano błędnego wpisu z "N" na Ws II". Skarżąca uważa, że nieprawdziwe i bezprawnie wprowadzone wpisy do ewidencji gruntów, nie mogą w tej konkretnej sytuacji stanowić prawa bezwzględnego, którego stosowanie prowadzi do absurdu, polegającego na obciążeniu jej podatkiem od nieruchomości w wysokości 30 tysięcy złotych zamiast 30 - 40 złotych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie naruszenie w niniejszej sprawie art. 22 pkt 2 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne polega na błędnej wykładni, że wszelkie zmiany danych do ewidencji gruntów obciążają tylko i wyłącznie właścicieli gruntów. Skarżąca uważa, że błędne wpisy dokonane z urzędu podlegają usunięciu w takim trybie, w jakim zostały wprowadzone, od dnia wprowadzenia bezprawnego wpisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Wobec tego w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zarzut odnoszący się do uchybień procesowych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie za całkowicie chybiony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć bowiem należy, że treść tego przepisu określa składniki, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku, to jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy zawiera uzasadnienie przedmiotowego wyroku. Przedstawiono bowiem zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy, jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie. Podkreślić przy tym należy, że wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia, dlatego też, nie ma podstaw do przyjęcia, aby Sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Z faktu, iż skarżąca nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, iż brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. W związku z tym uznać należy, że nie doszło również do naruszeń wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania Administracyjnego. Zaskarżona decyzja bowiem, zarówno w swej osnowie, jak i uzasadnieniu, była sformułowana w sposób jasny, strona nie musiała domyślać się jej treści, organ wyjaśnił kryteria, którymi się kierował wydając przedmiotową decyzję. Materiał dowodowy w sprawie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony, a następnie po wnikliwej analizie organów administracyjnych, trafnie oceniony przez Sąd pierwszej instancji. Subiektywne zatem odczucie skarżącej, że zapadłe rozstrzygniecie nie jest zgodne z przepisami prawa, nie jest podstawą do skutecznego wzruszenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przechodząc do naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Stosownie natomiast do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 tej ustawy, ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Dane ewidencyjne odnoszące się do gruntów dotyczą między innymi numeru działki, numerycznego opisu granic, pola powierzchni działki ewidencyjnej i informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej (§ 10, § 11, § 59 i § 60 rozporządzenia). Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno – budowlanej, opracowań geodezyjno – kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dane zawarte w ewidencji są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Ze wskazanych wyżej przepisów wynika, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno – techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Uznać zatem należy, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. To natomiast oznacza, że ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). Nie można zatem w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów samodzielnie ustalać i rozstrzygać o prawidłowości tytułów własności, które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji. Zauważyć także należy, że z przepisów § 44, § 46 i § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że ewidencja gruntów powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz innych dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, co wynika także z art. 22 ust. 3 omawianej ustawy. Dokonanie zatem zmian w operacie ewidencyjnym jest możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów, co wynika też z § 45 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Podkreślenia wymaga, że zawarte w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne regulacje prawne dotyczące ewidencji gruntów (art. 20 - art. 26) dotyczą naniesienia do ewidencji gruntów bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 22 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, że osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy jednak zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie należy przyznać rację organom administracyjnym oraz Sądowi pierwszej instancji, że okoliczność, iż skarżąca nie była świadoma, że jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, nie zwalnia jej od czynności określonej w art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Natomiast jeżeli na gruncie nastąpiły jakiekolwiek zmiany, to zgodnie z tym przepisem, należało je zgłosić w ciągu 30 dni, czego także nie uczyniono. Podkreślić w tym miejscu należy, że Starosta, jako przedstawiciel Skarbu Państwa odpowiada za aktualność danych w ewidencji, o czym stanowi § 44 powołanego rozporządzenia, przy czym wszelkie zmiany powinny być dokonane w oparciu o dane udokumentowane, na co już wskazano powyżej. Zauważyć także należy, że obowiązek wynikający z art. 22 ust. 2 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z jednej strony zapewnia aktualność tych danych, które powinny odzwierciedlać stan rzeczywisty, z drugiej zaś strony eliminuje możliwość dokonywania tych zmian z datą wsteczną. Pamiętać przy tym jednak trzeba, że dokonanie takiej zmiany jest czynnością materialno – techniczną, w związku z czym nie mają do niej zastosowania przepisy procedury administracyjnej określające przesłanki stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania. Zmiany w ewidencji gruntów nie są bowiem dokonywane w drodze decyzji administracyjnej. W związku ze wskazanymi wyżej wywodami oraz z okolicznością, iż w niniejszej sprawie przedstawione "dowody", nie stanowią danych, o których mowa w § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., a także w związku z okolicznością, że skarżąca nie zastosowała się do obowiązku wynikającego z art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, uznać należy, za zasadne stanowisko organów administracyjnych i Sądu pierwszej instancji, że nie ma podstawy do wprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą zmian do operatu ewidencji gruntów budynków. Uznać zatem należy, że zarzuty skargi kasacyjnej zarówno w zakresie naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.