II GSK 42/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędziowie NSA Maria Myślińska Urszula Raczkiewicz Protokolant Elżbieta Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 307/08 w sprawie ze skargi J. P. na uchwałę Rady Gminy A. z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 307/08 w sprawie ze skargi J. P. na uchwałę Rady Gminy A. z dnia [...] sierpnia 1993 r. Nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych po pierwsze stwierdził nieważność paragrafu 3 zaskarżonej uchwały; po drugie stwierdził, że paragraf 3 zaskarżonej uchwały nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; po trzecie zasądził od Rady Gminy A. na rzecz skarżącej J. P. zwrot kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] sierpnia 1993 r. Rada Gminy A., działając na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95, ze zm.) oraz art. 12 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230, ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy A. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Pismem z dnia [...] marca 2008 r. J. P. wezwała Radę Gminy A. do usunięcia naruszenia prawa - przepisu § 3 wymienionej uchwały w brzmieniu: "Miejsce sprzedaży napojów alkoholowych może być zlokalizowane w dowolnym miejscu, w sołectwie lub jego tradycyjnie wyodrębnionej części, za wyjątkiem szkół, placówek oświatowych, obiektów kultu i części produkcyjnych zakładów pracy, jeżeli 80 % mieszkających tam obywateli uprawnionych do głosowania (w świetle ordynacji wyborczych do Parlamentu) poprze jego utworzenie (składając stosowne podpisy na wzorach kart, które ustali Zarząd Gminy). W/w poparcie jest zobligowany przedstawić Wójtowi Gminy podmiot, starający się o otrzymanie zezwolenia do miesiąca czasu od dnia wniesienia podania w tej sprawie". J. P. wskazała na niezgodność cytowanego przepisu z art. 12 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W odpowiedzi na to wezwanie, w dniu [...] kwietnia 2008 r. Wójt Gminy A. poinformował J. P. o tym, iż Rada Gminy A.na posiedzeniu odbytym [...] marca 2008 r. postanowiła nie zmieniać uchwały Nr [...]. J. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. opisaną na wstępie uchwałę Rady Gminy w A. w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy A. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, wnosząc o orzeczenie niezgodności z prawem § 3 tej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, że kwestionowana uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W myśl tego przepisu rada gminy ustala zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Ustawodawca upoważnił radę gminy do wprowadzenia ograniczeń w lokalizacji miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ze względu na potrzebę ochrony np. szkół czy obiektów kultu religijnego. Przepis zawarty w kwestionowanym § 3 uchwały wykracza jednak poza ramy delegacji Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawą wydania zaskarżonej uchwały był art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95, ze zm.) - obecnie ustawy o samorządzie gminnym - w zw. z art. 12 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231, ze zm.). Wymienione przepisy przyznawały radzie gminy prawo stanowienia, w formie uchwały, przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie ustawowe w przedmiotowej sprawie wynikało z powołanego art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...). Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty takie zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Wspomniany przepis Konstytucji w ust. 1 i 2 określa hierarchię źródeł prawa, wskazującą, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu (Konstytucja i ustawy) i nie mogą być sprzeczne z nimi. Zgodnie natomiast z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego mogą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Podobne zasady obowiązywały w 1993 r., w czasie wydania zaskarżonej uchwały, pod rządami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r., Nr 7, poz. 36,ze zm.) oraz tzw. "małej konstytucji" czyli ustawy z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426, ze zm.), która w art. 71 stanowiła, że samorząd terytorialny wykonuje swoje zadania w ramach ustaw, co oznaczało m. in., że przepisy gminne musiały być zgodne z celami ustawowych upoważnień i nie mogły przekraczać granic zakreślonych upoważnieniami . Art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, upoważnił radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego. Od zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu należy też odróżnić zasady udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, uregulowane w art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...). Sąd I instancji stwierdził, że regulacja § 3 zaskarżonej uchwały, wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...). Ponadto zaskarżona regulacja zawarta w akcie prawa miejscowego, wprowadzająca nowe, nieprzewidziane w ustawie ograniczenia, narusza porządek konstytucyjny - zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz zasadę swobody działalności gospodarczej - art. 20 i 22 Konstytucji RP. Sąd I instancji, w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 opisanej w sentencji wyroku uchwały. Skargę kasacyjną w dniu 1 grudnia 2008 r. wniosła Rada Gminy A., zaskarżając w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 16 października 2008 roku, zarzucając mu: - naruszenie prawa przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a w szczególności przepisów: 1) art. 12 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. - o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz.1231 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że uzyskanie poparcia społecznego nie stanowi zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych; 2) art. 1 ust. 1 i art.2 ust.1 pkt 4 i 6 cyt. ustawy - o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - przez przyjęcie, iż ograniczenie dostępności alkoholu polegające na uzależnieniu lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych od zgody podmiotu, czy grupy podmiotów jest sprzeczne z porządkiem prawnym, w tym z przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi; 3) art. 5 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - prawo działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 101, poz.1178 z późn. zm.) i art. 6 ust.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. – o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz.1095 z późn. zm.), przez przyjęcie, że zawarte w zaskarżonym akcie prawa miejscowego ograniczenia lokalizacji punktów sprzedaży alkoholu są nieprzewidziane w ustawie i naruszają zasadę swobody działalności gospodarczej. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi skarżącej na uchwałę Nr [...] Rady Gminy A. z dnia [...] sierpnia 1993 roku w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie gminy Adamówka miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu gminy kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona podniosła, że Rada Gminy uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 roku postanowiła złożyć skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w R. Na dowód strona załącza uchwałę Nr [...] Rady Gminy A. z dnia [...] listopada 2008 r. W ocenie strony zaskarżony wyrok narusza prawo przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie z następujących względów: I. Stosownie do art. 12 ust. 2 i ust. 4 cyt. ustawy - o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Rada Gminy określa w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Usytuowanie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych powinno być dostosowane do potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu określonych w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy określiła takie zasady, między innymi w § 3 zaskarżonej uchwały. Organ nadzoru (Wojewoda P.) nie stwierdził, by § 3 zaskarżonej uchwały był sprzeczny z prawem w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz nie zaskarżył tej uchwały jako nieważnej w § 3 - w trybie art. 93 tej ustawy. W ocenie organu gminy i organu nadzoru zasada wyrażona w § 3 zaskarżonej uchwały mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, określonego w § 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) . W ocenie strony, przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie zabraniają uzależnienia usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych od poparcia społecznego mieszkańców sołectwa, lecz jedynie dają podstawę do określenia zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Zatem określenie przez radę gminy zasady poparcia społecznego przy lokalizacji wszystkich punktów sprzedaży napojów alkoholowych nie narusza zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. II. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 i 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi należy do zadań gminy w szczególności ograniczenie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwania. Realizacja tego zadania przez radę gminy następuje przez podjęcie uchwał w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz w sprawie ustalenia na terenie gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Przyjęcie przez radę gminy zasady poparcia społecznego przy lokalizacji miejsca sprzedaży napojów alkoholowych daje gwarancję aprobaty społecznej sprzedaży alkoholu w danym miejscu oraz zapobiega tworzeniu konfliktów społecznych związanych ze sprzedażą napojów alkoholowych. Ograniczenia dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie jest nie tylko zadaniem gmin, ale stanowi dla gmin obowiązek oraz jest celem ustawodawcy (art. 1 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), czego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął w ogóle pod uwagę przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy. III. Przepisy ustawy prawo działalności gospodarczej i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wprowadzają zasadę swobody działalności gospodarczej. Zasada swobody działalności gospodarczej zawarta jest również w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Jednak, zdaniem strony, regulacja zawarta w § 3 zaskarżonej uchwały rady gminy nie ogranicza zasady swobody działalności gospodarczej i nie narusza zasady równości wobec prawa. Strona podniosła również, iż przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi są przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, które są przepisem ogólnym, stąd przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi mają pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami o swobodzie działalności gospodarczej i stąd przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowią z mocy prawa ograniczenie zasady swobody o działalności gospodarczej. Konkludując, strona stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy wziął jedynie pod uwagę subiektywny interes skarżącej, a pominął w ogóle obiektywne i zbiorowe interesy pozostałych mieszkańców gminy A., co narusza zasadę zwierzchniej władzy Narodu w RP, wyrażoną w art. 4 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach : 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji trafnie i wyczerpująco przedstawił konstytucyjne źródła kompetencji do podejmowania przez organy jednostek samorządu terytorialnego uchwał w przedmiocie stanowienia aktów prawa miejscowego. Kompetencje gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określają jednostki redakcyjne art. 40 ustawy o samorządzie gminnym (dawniej o samorządzie terytorialnym). Na podstawie tego artykułu można wyodrębnić : 1) gminne (komunalne) wykonawcze akty prawa miejscowego, wydawane na podstawie licznych i rozproszonych ustaw szczególnych o charakterze materialnoprawnym, 2) gminne (komunalne) strukturalno-organizacyjne akty prawa miejscowego, wydawane bezpośrednio na podstawie ustawy ustrojowej, czyli ustawy o samorządzie gminnym, 3) gminne (komunalne) porządkowe akty prawa miejscowego (P. Dobosz [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, wyd. 2, Warszawa 2006 r. , str. 365 – 366 ). Wymieniona w pkt 1) grupa aktów normatywnych stanowiona jest przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady praworządności. Wprowadzona w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Samorząd terytorialny nie ma prawa do samoistnego, to jest nie mającego podstawy w normie ustawowej kształtowania podstaw swojego działania (por. tamże, str. 363). Tak rozumiana kompetencja określona w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza, między innymi, zakaz wykraczania przez organy stanowiące gmin poza ściśle rozumiane upoważnienia ustawowe zawarte w ustawach szczególnych. Przedstawione zasady dotyczą uchwał rad gmin wydawanych na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w art. 12 ust. 2 i ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...), których naruszenie przez błędną wykładnię i zastosowanie Rada Gminy A. zarzuca w pierwszej kolejności. Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99, LEX nr 53129). Jak z tego wynika, zarzucane błędne, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, przyjęcie, że uzyskanie poparcia społecznego nie stanowi zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych odpowiada naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, skoro strona zarzuca jedynie, że Sąd I instancji mylnie rozumie przepisy kompetencyjne. Tak rozumiany zarzut nie jest zasadny. Ścisłe rozumienie regulacji zawartej w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...), zarówno w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały jak i aktualnym, sprowadza się do tego, że rada gminy upoważniona jest do ustalania, w drodze uchwały, wyłącznie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Oznacza to określanie zasad rozmieszczenia tych miejsc w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych (por. wyrok NSA z 6 maja 1994 r. , sygn. akt SA/Gd 2824/93, niepublikowany). Taki sposób rozumienia przepisu akceptowany jest w doktrynie (por. I. Skrzydło – Niżnik, G. Zalas, Komentarz do art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, [w:] Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002 r.). Warunki, od których zależna jest możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych, określone są odrębnie przepisami rangi ustawowej, w szczególności w art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...), i pozostają, poza zakresem dopuszczalnego kształtowania praw i obowiązków przez gminy w drodze aktów prawa miejscowego, na których podstawie mogłyby być wydawane akty indywidualne z zakresu administracji publicznej. W zaskarżonej uchwale określono w dopuszczalny sposób zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, między innymi, poprzez wskazanie w § 3 , że "Miejsce sprzedaży napojów alkoholowych może być zlokalizowane w dowolnym miejscu, w sołectwie lub jego tradycyjnie wyodrębnionej części, za wyjątkiem szkół, placówek oświatowych, obiektów kultu i części produkcyjnych zakładów pracy (...)". W dalszej części tego przepisu, natomiast z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, określono warunek dopuszczenia prowadzenia działalności w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych, poprzez wprowadzenie wymogu, zgodnie z którym sprzedaż jest dopuszczalna "(..) jeżeli 80 % mieszkających tam obywateli uprawnionych do głosowania (w świetle ordynacji wyborczych do Parlamentu) poprze jego utworzenie (składając stosowne podpisy na wzorach kart, które ustali Zarząd Gminy)", przy czym "(...) poparcie jest zobligowany przedstawić Wójtowi Gminy podmiot, starający się o otrzymanie zezwolenia do miesiąca czasu od dnia wniesienia podania w tej sprawie". Takie rozwiązanie oznacza, że rada gminy uzależnia prowadzenie działalności w określonych w zgodzie z upoważnieniem ustawowym miejscach od poparcia mieszkańców i zebrania przez przedsiębiorcę indywidualnie wypełnianych kart. Zarówno poparcie mieszkańców, jak i konieczność dokonywania przez przedsiębiorców czynności w zakresie zbierania kart stanowią warunki dopuszczalności prowadzenia działalności w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych, do których określania rada gminy nie jest upoważniona. Wprowadzenie warunków sprzedaży napojów alkoholowych wkracza przy tym w materię regulowaną wyczerpująco przez ustawodawcę. Marginalnie godzi się zauważyć, że określenie wysokiego progu poparcia społecznego, nieprzewidzianego w żadnej z regulacji odnoszących się do form realizacji demokracji pośredniej i bezpośredniej, w praktyce stanowi warunek niemożliwy, ze skutkiem pozostawienia na rynku jedynie podmiotów, które zgodnie z § 4 uchwały uprawnione są do sprzedaży napojów alkoholowych z tej przyczyny, że prowadziły sprzedaż w chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Z kolei powoływanie się na konstytucyjną zasadę zwierzchniej władzy Narodu i przepisy dotyczące referendów jest nieuzasadnione, jeśli zważyć, ze zasady i tryb wypowiadania się społeczeństwa w formach demokracji bezpośredniej jest regulowany ustawowo poza obszarem jakiego dotyczy ustawa o wychowaniu w trzeźwości (...). Żadna z tych regulacji nie dopuszcza zbierania głosów (kart do głosowania) przez podmiot , którego uprawnień dotyczy głosowanie. Określony w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (...) wymóg , by "Liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust. 1, oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych" nie może być rozumiany inaczej niż jako upoważnienie do określenia limitu punktów sprzedaży, poza którym nie jest dopuszczalne udzielanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (por. wyrok NSA z 14 czerwca 1995 r., sygn. akt II S.A. 241/94, Wspólnota 1996 r., nr 4, str. 18). Omawiany przepis nie zawiera upoważnienia do określania warunków udzielania zezwoleń. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 2 ust.1 pkt 4 i 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...). Realizacja przez gminy obowiązków w zakresie działań zmierzających do ograniczania spożycia alkoholu (art. 1 ust. 1 omawianej ustawy) i kształtowanie polityki społecznej w zakresie ograniczania dostępności alkoholu i zapobiegania negatywnym następstwom nadużywania alkoholu (art. 2 ust 1 pkt 4 i pkt 6) nie oznacza przyzwolenia ustawodawcy na przekraczanie przez rady gmin granic upoważnień ustawowych do wydawania uchwał w zakresie określonym w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ustawa wyposaża jednostki samorządu terytorialnego w szereg instrumentów pozwalających na realizację wskazanych zadań i nie ma powodów, by wykonywanie tych zadań odnosić do ściśle określonych kompetencji w zakresie stanowienia prawa miejscowego. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 5 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. prawo działalności gospodarczej i art. 6 ust.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W ustawie – prawo działalności gospodarczej, obowiązującej w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały, zasadę swobody działalności gospodarczej sformułowano jako oznaczającą, że "Podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa" (art. 5). Już tak określonej swobodzie działalności gospodarczej sprzeciwiała się nadmierna, a tym bardziej nieprzewidziana w ustawie, ingerencja organów państwa i samorządu terytorialnego w wolność podejmowania działalności gospodarczej . Omawiana zasada została jedynie dookreślona w art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Sprzedaż napojów alkoholowych nie była i nie jest zakazana przez prawo i generalnie może być przedmiotem działalności gospodarczej, czego nie zmienia wymóg uzyskania stosownego zezwolenia zależnego od spełnienia przewidzianych ustawą warunków. Nie można więc przyjąć by ustawa o wychowaniu w trzeźwości (...) stanowiła ustawę szczególną w stosunku do ustaw regulujących działalność gospodarczą i wyłączała ich stosowanie. Niektóre jej przepisy ograniczają jedynie swobodę działalności w zakresie regulowanym ustawą. Jak słusznie zauważa Sąd I instancji zasada swobody działalności gospodarczej odpowiada zasadom konstytucyjnym, w tym zawartemu w art. 22 Konstytucji RP zakazowi ograniczania wolności gospodarczej aktami podustawowymi. Takim niedopuszczalnym ograniczeniem jest wprowadzenie opisanych warunków z zakresu poparcia społecznego i prowadzenia przez przedsiębiorcę zbierania kart od mieszkańców. Z wymienionych powodów oddalono skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.