I OSK 470/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt VI SAB/Wa 82/08 oddalającego skargę A. Z. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie wniosku o zmianę wpisu w dowodzie rejestracyjnym pojazdu uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt VI SAB/Wa 82/08 oddalił skargę A. Z. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie wniosku o zmianę wpisu w dowodzie rejestracyjnym pojazdu. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że A. Z., zwana dalej skarżącą, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy polegającą na nie rozpoznaniu wniosku w przedmiocie zmiany wpisu w dowodzie rejestracyjnym samochodu marki [...] o nr rej. [...] W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu [...] marca 2008 roku w Urzędzie Dzielnicy Warszawa [...] złożyła wraz z L. Z. wniosek o zmianę wpisu w dowodzie rejestracyjnym samochodu marki [...] numer rejestracyjny [...] przez wpisanie w miejsce L. Z. skarżącej A. Z. Skarżąca podkreśliła, że organ nie rozstrzygnął sprawy w ustawowym terminie oraz w dodatkowym terminie wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 roku (sygn. akt [...]), a także nie poinformował o przyczynach zwłoki i nie podał terminu załatwienia sprawy. W ocenie skarżącej organ uchyla się od rozstrzygnięcia sprawy, o czym świadczy, np. uprzednie pozostawienie wniosku wszczynającego sprawę niniejszą bez rozpoznania. Nadto skarżąca wskazała, że organ wystąpił z wnioskiem o wznowienie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie rejestracji samochodu, co do którego wnioskodawcy wystąpili o zmianę wpisu w dowodzie rejestracyjnym. Odpowiadając na skargę Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie informując, iż w przedmiotowej sprawie w dniu [...] lipca 2008 roku wydał postanowienie nr [...] dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2004 roku w zakresie rejestracji pojazdu samochodu marki Nissan o nr rej. [...] na nazwisko L. Z. Pismem z dnia [...] września 2008 roku organ poinformował skarżącą, że w dniu [...] września 2008 roku Prezydent m. st. Warszawy wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] lutego 2004 roku w sprawie rejestracji pojazdu samochodowego marki [...] numer rejestracyjny [...]. Pismem z dnia 13 października 2008 roku skierowanym do Sądu skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy stwierdzając m.in., że toczą się obecnie dwa postępowania administracyjne, a mianowicie postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] marca 2008 roku oraz postępowanie nadzwyczajne wszczęte z urzędu postanowieniem Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 roku w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2004 roku. Skarżąca wskazała także, że postępowanie wznowieniowe zostało zakończone nieprawomocną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2008 roku odmawiającą uchylenia dotychczasowej decyzji z dnia [...] lutego 2004 roku. Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, iż w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd wskazał, że uregulowanie zawarte w tym przepisie daje sądowi administracyjnemu podstawę do uwzględnienia skargi na bezczynność tylko w przypadku istnienia jej w dacie orzekania, bowiem przepis ten uprawnia do wydania orzeczenia o zobowiązaniu organu administracji do wydania określonego aktu albo dokonania czynności wówczas, gdy organ administracji pozostaje w zwłoce w ich wydaniu w dacie wyrokowania. Omawiany przepis jak i inne uregulowania zawarte w cytowanej ustawie nie dają podstawy do wydania przez sąd administracyjny orzeczenia stwierdzającego, że organ administracji pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy, jeśli w dacie orzekania ta bezczynność nie istnieje. W rozpoznawanej sprawie Prezydent m. st. Warszawy wezwał w dniu [...] kwietnia 2008 roku wnioskodawców do uzupełnienia braków wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (k-14) poprzez dostarczenie dotychczasowego dowodu rejestracyjnego pojazdu bez którego rozpoznanie sprawy nie jest możliwe. Sąd podzielił pogląd organu, iż w przypadku złożenia wniosku o dokonanie zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym organ rejestrujący prawidłowo zażądał dostarczenia dotychczasowego dowodu rejestracyjnego w/w pojazdu. Wymóg ten bezwzględnie wynika z obowiązujących przepisów prawa, w tym przede wszystkim z § 5 ust. 1 instrukcji w sprawie rejestracji pojazdów stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 roku w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach. Wobec nie uzupełnienia braków w terminie w dniu 14 kwietnia 2008 roku wniosek pozostawiono bez rozpoznania (k-15). W dniu [...] kwietnia - data wpływu (k. - 17) L. Z. podtrzymał wniosek z dnia [...] marca 2008 roku i zwrócił się o najpilniejsze rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi pismem z dnia [...] kwietnia 2008 roku organ wyjaśnił kwestionowane przez stronę podstawy prawne żądania przedłożenia określonych dokumentów i poinformował, iż oświadczenie zawarte we wniosku z dnia [...] marca 2008 roku, że przedmiotowy samochód stanowił współwłasność małżeńską może być wyłącznie podstawą do dopisania skarżącej do dowodu rejestracyjnego jako współwłaściciela pojazdu. W wyniku rozpoznania skargi L. Z. z dnia [...] kwietnia 2008 roku na bezczynność organu Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 roku wyznaczyło Prezydentowi m. st. Warszawy termin jednego miesiąca od dnia otrzymania postanowienia do rozpatrzenia złożonego wniosku i wydania rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 roku Prezydent m.st. Warszawy wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2004 roku wskazując, iż wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności, nie znane organowi wydającemu decyzje a mianowicie fakt, iż pojazd w chwili zakupu stanowił wspólność majątkową. Postępowanie to zostało zakończone nieprawomocną decyzją w dniu [...] września 2008 roku. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, iż nie można podzielić stanowiska skarżącej, że organ administracji pozostaje w bezczynności. Nie wydanie bowiem przez organ rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony nie oznacza, iż organ jest bezczynny. Skoro, zatem w dacie orzekania przez Sąd bezczynność organu nie istniała, brak jest podstaw do wydawania orzeczenia stwierdzającego pozostawanie organu administracji w bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Z., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez obrazę następujących przepisów ustawy P.p.s.a.: 1. art. 149 przez błędne przyjęcie, że Prezydent m.st. Warszawy nie pozostaje w bezczynności w sytuacji gdy do dnia dzisiejszego nie rozstrzygnięto sprawy wszczętej wnioskiem złożonym dnia [...] marca 2008 roku, 2. art. 133 § 1 w związku z art. 54 § 2 przez wyrokowanie na podstawie kserokopii akt sprawy, a nie na podstawie akt sprawy, zwłaszcza w sytuacji gdy organ administracji publicznej nie był uprawniony do poświadczania za zgodność kserokopii akt 3. art. 141 § 4 przez brak dostatecznego wyjaśnienia zapatrywania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o nie występowaniu przesłania bezczynności w sprawie 4. art. 151 przez nie zasadne zastosowanie. Wskazując na wyżej wymienione podstawy skargi kasacyjnej, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego (obejmującego wpis od skargi kasacyjnej). Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji błędne rozpoznanie skargi na bezczynność. Przedmiotem skargi na bezczynność nie było bowiem wydanie orzeczenia nie zgodnego z żądaniem strony lecz brak wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia sprawy, która została wszczęta przez złożenie wniosku w dniu [...] marca 2008 roku. Poza zakresem skargi o bezczynność są natomiast zdaniem skarżącej inne czynności podejmowane przez organ administracji w innej sprawie mającej za przedmiot decyzję z dnia [...] lutego 2004 roku. Skarżąca podkreśliła, że sprawa wszczęta wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. do chwili obecnej nie została rozstrzygnięta pomimo dodatkowego terminu wyznaczonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (ostateczne postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 roku sygn. akt [...]). Organ nie informował wnioskodawców o przyczynach zwłoki i nie podał terminu załatwienia sprawy. Skarżąca uznała za wadliwe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z którego wynika, że wznowienie z urzędu przez Prezydenta miasta stołecznego Warszawy postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2004 roku stoi na przeszkodzie uznaniu bezczynności tego organu w sprawie objętej skargą na bezczynność dotyczącą zmiany wpisu w dowodzie rejestracyjnym pojazdu. Skarżąca podkreśliła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął, że organ administracji publicznej załatwia co do zasady sprawy przez wydanie decyzji (art. 104 § 1 kpa). Uchylanie się od rozpoznania sprawy przez właściwy organ administracji nie znajduje jej zdaniem żadnych podstaw. Skarżąca zakwestionowała stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, "iż w przypadku złożenia wniosku o dokonanie zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym organ rejestrujący prawidłowo zażądał dostarczenia dotychczasowego dowodu rejestracyjnego..." Powołana przez Sąd treść paragrafu piątego ustępu pierwszego załącznika numer jeden do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 roku w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach /tj. Dz. U z 2007 roku 137, poz. 968/ nie uzasadnia żądania złożenia (w organie rejestrującym) dotychczasowego dowodu rejestracyjnego równocześnie z wnioskiem o zmianę o zmianę wpisu w dowodzie rejestracyjnym pojazdu. Wystarczające jej zdaniem będzie złożenie dotychczasowego dowodu rejestracyjnego przed wydaniem nowego dowodu rejestracyjnego uwzględniającego zmianę danych. Skarżąca wskazała także, iż obowiązek złożenia dowodu rejestracyjnego pojazdu wraz ze złożeniem samego wniosku o zmianę danych w okolicznościach sprawy, powodowałby brak jakiegokolwiek dowodu rejestracyjnego, skutkującego długotrwałą niemożnością korzystania z samochodu. Treść przepisu która uzależniałaby możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego od spełnienia tak dolegliwego wymagania, pozostawałaby w sprzeczności z ustawą zasadniczą (art. 2 Konstytucji). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy podnieść, że możliwy był do spełnienia postulowany wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym gdyż strona wnosząca skargę kasacyjną spełniła przesłanki z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) tj: 1) podniosła w skardze kasacyjnej tylko zarzuty naruszenia przepisów postępowania 2) zrzekła się rozprawy 3) strona przeciwna w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, czyli w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)(1) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Takie założenie koresponduje z treścią art. 149 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd może więc uwzględnić skargę na bezczynność organu wyłącznie wówczas, gdy organ ten pozostaje w zwłoce mimo, iż miał obowiązek podjąć działanie we wskazanej formie i w określonym przez prawo terminie. Przechodząc do podniesionego zarzutu naruszenia art. 149 P.p.s.a. należy wskazać, iż jest on uzasadniony. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że Prezydent m. st. Warszawy nie pozostawał w bezczynności, bowiem wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2004 roku, a następnie w dniu [...] września 2008 roku wydał decyzję odmawiającą uchylenia dotychczasowej decyzji. Przypomnieć należy, że wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2008 roku złożony wspólnie z L. Z. w Urzędzie Dzielnicy Warszawa [...] dotyczył zmiany wpisu w dowodzie rejestracyjnym samochodu marki [...] numer rejestracyjny [...] przez wpisanie w miejsce L. Z. skarżącej A. Z. Skarżąca nie składała wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2004 roku w zakresie rejestracji pojazdu samochodu marki [...] o nr rej. [...] na nazwisko L. Z. W tej sytuacji wszczęcie i prowadzenie postępowania nadzwyczajnego nie dotyczyło rozpoznania wniosku skarżącej o zmianę wpisu w dowodzie rejestracyjnym pojazdu. Wadliwe jest więc stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z którego wynika, że wznowienie z urzędu przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2004 roku stoi na przeszkodzie uznaniu bezczynności tego organu w sprawie objętej skargą na bezczynność, dotyczącą zmiany wpisu w dowodzie rejestracyjnym pojazdu. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2004 roku i wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej nie może zostać uznane za załatwienie sprawy wszczętej wnioskiem skarżącej z dnia [...] marca 2008 r. Zgodnie bowiem z art. 104 K.p.a. załatwienie sprawy może nastąpić wyłącznie poprzez wydanie decyzji, co w przedmiotowym postępowaniu zwykłym, dotyczącym zmiany wpisu w dowodzie rejestracyjnym samochodu nie nastąpiło. Mając na uwadze przytoczone wyżej rozważania uznać należy, że Sąd pierwszej instancji niedostatecznie wyjaśnił powody oddalenia skargi na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy. Brak stosownych rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia (w szczególności brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze) skutkował naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób istotny dla wyniku sprawy. W związku opisanym uchybieniem Sądu pierwszej instancji za słuszny należy również uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 P.p.s.a., polegający na niezasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, w której organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności. Uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 54 § 2 przez wyrokowanie na podstawie kserokopii akt sprawy, a nie na podstawie akt sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje orzeczenie na podstawie akt sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dysponował oryginałami akt administracyjnych, a jedynie ich kserokopiami poświadczonymi za zgodność z oryginałem. Należy zauważyć, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem I i II instancji, przedkładane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych, a szczególnie związanych z doręczaniem pism: pokwitowań pocztowych, kopert z pieczęciami, a w razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu, adnotacji urzędowej, potwierdzającej datę i okoliczność osobistego złożenia pisma. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, iż sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2170/07). Poza zakresem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie jest okoliczność czy w przypadku złożenia wniosku o dokonanie zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym organ rejestrujący prawidłowo zażądał dostarczenia dotychczasowego dowodu rejestracyjnego. W sprawie skargi na bezczynność organu przedmiotem postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy w dniu wniesienia skargi organ dopuścił się bezczynności, a więc czy podjął czynności, które zobowiązany był wykonać. W sytuacji, kiedy żądana czynność nie została wykonana, to organ pozostaje w bezczynności i nie ma wówczas znaczenia fakt, czy wezwanie do uzupełnienia braków wniosku o dokonanie zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym jest zgodne z obowiązującym prawem. W konsekwencji należy uznać, że w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji wadliwie ustalił, iż organ działając w ustawowych terminach podejmował czynności w celu załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.