II OSK 497/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /zdanie odrębne/ Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1295/08 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne oddala skargę kasacyjną VS Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1295/08, oddalił skargę E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2008 r., znak (...), w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne. Powyższe orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją Wójta Gminy K. z dnia (...) sierpnia 2001 r., znak: (...), zatwierdzono projekt budowlany i udzielono B., R. i S. M. pozwolenia na budowę wiaty na maszyny na działce nr ew. (...), położonej we wsi Ż. Na skutek wszczętego na wniosek E. S. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę, Wojewoda Podlaski decyzją z dnia (...) kwietnia 2005 r., znak: (...), umorzył postępowanie. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wskazał, że w dniu (...) listopada 2004 r. Starosta W., po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją znak: (...) uchylił opisaną wyżej decyzję o pozwoleniu na budowę. Ww. decyzja Starosty utrzymana została w mocy decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia (...) grudnia 2004 r., znak: (...). W tych okolicznościach, zdaniem Wojewody, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę Wójta Gminy K. z dnia (...) sierpnia 2001 r. stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu przepisu art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Zaskarżoną decyzją z dnia (...) czerwca 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku E. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2008 r., znak: (...), którą odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia (...) kwietnia 2005 r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) kwietnia 2008 r. znak: (...). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ww. organ stwierdził, że decyzja Wojewody Podlaskiego z (...) kwietnia 2005 r. zasadnie umarzała postępowanie ze względu na to, że stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. Brak decyzji kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności skutkował bezprzedmiotowością postępowania, która stworzyła po stronie organu obowiązek zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie z uwagi na fakt, iż nie było podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Ponadto ww. organ stwierdził, że dla oceny prawidłowości decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia (...) kwietnia 2005 r. nie ma znaczenia fakt, że postępowanie zakończone tą decyzją zostało wszczęte przed dniem uchylenia decyzji Wójta Gminy K. z dnia (...) sierpnia 2001 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. S. zarzucił powyższej decyzji naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8, 9 k.p.a. oraz naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. (...)Zdaniem skarżącego organ dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia (...) sierpnia 2001 r. zostało wszczęte wcześniej niż postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, które następnie doprowadziło do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Tryb nieważnościowy powinien znaleźć pierwszeństwo przed trybem wznowieniowym, bowiem stwierdzenie nieważności wywołuje dalej idące skutki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, którym oddalił ww. skargę wskazał, że prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ związany jest wyznaczonym przedmiotem tego nadzwyczajnego postępowania. Obowiązany jest rozpoznać, czy decyzja kontrolowana dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wynik postępowania jest podstawą rozstrzygnięcia sprawy procesowej – sprawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Sąd wskazał, że fragmentaryczna regulacja trybu postępowania nieważnościowego powoduje, że w zakresie nieuregulowanym postanowieniami art. 156 - 159 k.p.a. mają do niego zastosowanie przepisy regulujące postępowanie zwykłe, zatem również art. 105 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, to organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Zdaniem Sądu bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma miejsce, gdy brak jest obowiązującej w obrocie prawnym decyzji lub wyłączona zostanie dopuszczalność weryfikacji decyzji w tym nadzwyczajnym trybie postępowania. Sąd powołał się przy tym na stanowisko doktryny - B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, PiP 2001, Nr 8, s.29 i nast.). Sąd podzielił pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wojewody Podlaskiego nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzji Wójta Gminy K. z dnia (...) sierpnia 2001 r., która miała stanowić przedmiot oceny w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym przez Wojewodę Podlaskiego, nie było w obiegu prawnym w dniu wydawania przez Wojewodę Podlaskiego decyzji z dnia (...) kwietnia 2005 r. Skoro nie istniał przedmiot postępowania to trafnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, tak jak to uczynił Wojewoda, że prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stało się bezprzedmiotowe i należało umorzyć postępowanie w tym przedmiocie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie zatem odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia (...) kwietnia 2005 r. Ponadto Sąd podzielił pogląd, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia fakt, iż postępowanie zakończone decyzją Wojewody zostało wszczęte przed dniem uchylenia decyzji Wójta Gminy K. z dnia (...) sierpnia 2001 r. Powyższy wyrok zaskarżył w całości E. S. zarzucając mu naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił słusznego interesu obywatela oddalając jego skargę w sytuacji kiedy orzeczenie nieważności decyzji ma dalej idący skutek w sferze praw skarżącego. 2) art. 8 k.p.a. w ten sposób, uchylenie decyzji w sytuacji, kiedy istnieją przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, co dla skarżącego ma dalej idące skutki w sferze jego praw. 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w ten sposób, że decyzja, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa została uchylona w okolicznościach faktycznych, które wskazują, iż powinno stwierdzić się jej nieważność ze względu na dalej idący skutek w sferze praw skarżącego. 4) art. 28 k.p.a. w ten sposób, że pominięcie strony na której prawa decyzja wywiera wpływ powinno skutkować unieważnieniem tej decyzji jako mającej dalej idące skutki dla pominiętej w toku postępowania strony, aniżeli uchylenie wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano ponadto, że zaskarżona decyzja naruszyła art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który zapewnia prawo do szybkiego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie nadano pierwszeństwo postępowaniu o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę wstrzymując postępowanie o stwierdzenie jej nieważności pomimo faktu, iż uwzględnienie wniosku o unieważnienie wywiera dalej idące skutki prawne (ex tunc) od ewentualnej decyzji uchylającej (ex nunc), co jest rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, że jego celem jest przywrócenie stanu sprzed wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) sierpnia 2001 r., gdyż bez własnej winy nie brał on udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania tej decyzji, a był uczestnikiem koniecznym. Zdaniem skarżącego w przypadku toczącego się postępowania o unieważnienie decyzji nie można mówić o jego bezprzedmiotowości, chyba że decyzja została wcześniej uznana za nieważną z mocy samego prawa. Za takim podejściem przemawia argument całkowicie odmiennych skutków prawnych decyzji stwierdzającej nieważność, w odróżnieniu od decyzji uchylającej – w przypadku decyzji uchylającej sporna budowla została postawiona w czasie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę, w przypadku unieważnienia zaś jest to samowola budowlana, co rodzi dalsze konsekwencje. Zarówno Sąd jak i organy administracji nie rozważyły kompleksowo przesłanek, które uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują całkowicie zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, gdyż skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Z tego powodu istnieje wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Badanie wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej pod kątem wymogów, o jakich mowa wyżej, wskazuje na znaczące uchybienia. Przede wszystkim skarżący nie powołał żadnych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, które - w jego ocenie - zostały naruszone przez Sąd I instancji przy rozpoznawaniu sprawy. Podane jako podstawy w pkt. 1 i 2 kasacji przepisy art. 7 i 8 k.p.a. dotyczące ogólnych zasad postępowania administracyjnego (zasada prawdy obiektywnej i zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) mają zastosowanie w postępowaniu przed organami administracji i nie zostały powiązane z żadnymi przepisami procedury sądowoadministracyjnej naruszonymi przez Sąd I instancji, co uniemożliwia odniesienie się do tych zarzutów w kontekście podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Nie zostały także w żaden sposób uzasadnione w ramach podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. zarzuty naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który zapewnia prawo do szybkiego rozstrzygnięcia sprawy. Również sformułowany w pkt. 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. "w ten sposób, że decyzja która wydana została z rażącym naruszeniem prawa została uchylona w okolicznościach faktycznych, które wskazują, iż powinno stwierdzić się jej nieważność ze względu na dalej idący skutek w sferze praw skarżącego" nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim ze względu na to, że w sprawie nie ustalano czy została spełniona wskazywana przez skarżącego przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., a tylko w takim przypadku mogło by ewentualnie dojść do naruszenia tego przepisu we wskazany sposób. Istotnie, stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. ma skutek dalej idący niż uchylenie decyzji w trybie wznowienia postępowania ( art. 151 § 1 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że w związku z niekonkurencyjnością wzruszania decyzji w trybach nadzwyczajnych możliwe jest w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania wszczęcie postępowania nieważnościowego. W każdym z tych postępowań, toczących się przed innymi organami, przedmiotem analizy i ustaleń są jednak przesłanki właściwe dla danego rodzaju postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyłączają takiego zbiegu dwóch nadzwyczajnych postępowań, jak również nie stanowią o pierwszeństwie żadnego z nich. Wprawdzie, mając na uwadze, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich (tak też wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r. II OSK 406/05), jednakże w ocenie części składu orzekającego, przeprowadzenie w pierwszej kolejności postępowania wznowieniowego i uchylenie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. ( a więc wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w trybie wznowieniowym przed zakończeniem postępowania nieważnościowego ) nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Jak bowiem wskazano wyżej żaden z przepisów k.p.a. nie nakazuje w przypadku zbiegu nadzwyczajnych postępowań stosowania w pierwszej kolejności trybu nieważnościowego, nie może być więc rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 28 k.p.a. "w ten sposób, że pominięcie strony na której prawa decyzja wywiera wpływ powinno skutkować unieważnieniem tej decyzji jako mającej dalej idące skutki dla pominiętej w toku postępowania strony, aniżeli uchylenie wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji". Niezależnie od tego, że Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, nie mógł go więc naruszyć, wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy stanowi przesłankę wznowienia postępowania, którego skutkiem może być jedynie wydana w trybie art. 151 k.p.a. decyzja o uchyleniu lub odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Organ administracji może stwierdzić nieważność decyzji tylko w przypadku gdy zachodzi jedna z kwalifikowanych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z przesłanek wznowienia postępowania może stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pogląd taki jest bezsporny i niekwestionowany. System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie ( por. B.Adamiak, J. Borkowski-Kodeks postępowania administracyjnego , Komentarz, C.H.Beck Warszawa 1996r. s. 702, 612-613). Mając powyższe na uwadze, orzekając w granicach zaskarżenia, z powodu niezasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.