II OSK 924/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2009 r. , sygn. akt VII SA/Wa 1560/08 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. II OSK 924/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1560/08 po rozpoznaniu skargi T. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2008 r., na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm./ oraz art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ udzielającą H. S. pozwolenia na użytkowanie ogrodzenia działki nr ew. [...] z obrębu [...]przy ul. W. [...] w W. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że początkowo decyzją nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji przedmiotowego ogrodzenia z oceną techniczną i opinią o zgodności wykonania robót z przepisami jak też lokalizacji w aspekcie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po czym nakazano inwestorowi na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. doprowadzenie ogrodzenia do stanu zgodnego z przepisami. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 426/06, który wskazał na to, że zaskarżona przez T. K. decyzja nie została poprzedzona odpowiednim postępowaniem wyjaśniającym, przede wszystkim w aspekcie przesłanek do orzeczenia o rozbiórce na podstawie art. 37 Prawa budowlanego. W toku ponownego rozpoznania sprawy przedmiotowej inwestycji decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 36, poz. 229 ze zm./ w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane orzekł o pozwoleniu na użytkowanie ogrodzenia uznając, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 określającego okoliczności, w których należy wydać nakaz rozbiórki, zaś jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego ogrodzenie jest zdatne do użytkowania i nie można uznać, że konieczne jest wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40 Prawa budowlanego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 lipca 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną przez T. K. decyzję. W związku z konsekwentnym podnoszeniem przez T. K., iż przedmiotowe ogrodzenie pozbawia ją dostępu do drogi publicznej, jak też zostało wykonane bez jej zgody jako współwłaścicielki nieruchomości, organy orzekające nie podzieliły zasadności tych zarzutów. Po rozpoznaniu odwołania T. K. organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję potwierdził stanowisko organu pierwszej instancji w takim zakresie, że w sprawie została prawidłowo dokonana ocena stanu faktycznego, prowadząca w konsekwencji do stwierdzenia, iż nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, mającego zastosowanie do obiektu budowlanego zrealizowanego w czasie obowiązywania tej ustawy, to jest w latach 80-tych - do orzeczenia o rozbiórce. Podstawę orzeczenia o pozwoleniu na użytkowanie stanowi art. 42 ust. 3 powyższej ustawy po stwierdzeniu zdatności do użytku przedmiotowego obiektu. Jest on wykonany poprawnie pod względem konstrukcyjnym i spełnia wymogi obowiązujące w okresie jego realizacji. Jest więc zdatny do użytkowania. Sprawa natomiast w aspekcie podnoszonym przez skarżącą, to jest brak wyłącznego prawa do terenu po stronie inwestorki podlega rozstrzyganiu w postępowaniu przed sądem powszechnym. Nie można też uznać, że zachodzi określona w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. przesłanka niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. K. zarzucając, że do uzyskania pozwolenia na budowę jest wymagana zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, zaś inwestorka nie miała prawa do dysponowania nieruchomością skoro nie uzyskała zgody wszystkich współwłaścicieli, w tym skarżącej. Zaskarżona decyzja narusza art. 29 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 tej ustawy w kwestii braku uwzględnienia uzasadnionych interesów skarżącej, polegających na zapewnieniu dojazdu /dojścia/ do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Sąd stwierdził, że sprawa ogrodzenia była oceniana w aspekcie art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. to jest w takim zakresie, czy konieczne jest wydanie nakazu doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem, a także ustalano, czy nie zachodzi przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Nie znaleziono podstaw do orzeczenia o rozbiórce. Ogrodzenie nie narusza obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności z usługami. Prawidłowy sposób technicznego wykonania ogrodzenia chroni przed powstaniem niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia jak też nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Samo dopuszczenie się przez inwestora samowoli budowlanej przy braku prawa do terenu na cele budowlane nie stanowi wystarczającej podstawy do orzeczenia o rozbiórce. Kwestia braku zgody skarżącej na budowę a następnie na pozostawienie ogrodzenia, podlega rozpoznaniu na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. K. zarzucając: 1/ naruszenie norm prawa materialnego, to jest: - art. 21 i 64 Konstytucji RP w zw. z art. 29 ust. 5, 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez niezastosowanie tych przepisów i uznanie, że organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku badać na etapie wydawania zezwolenia na użytkowanie, czy inwestorowi starającemu się o takie zezwolenie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, - art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 ( 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 kpa poprzez pominięcie w rozważaniach takiej kwestii, iż przedmiotowe ogrodzenie uniemożliwia wnoszącej skargę kasacyjną dostęp do drogi publicznej powodując niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych /art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego/, jak też narusza obowiązek ochrony jej interesów /art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego/. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż inwestorka jest wraz z wnoszącą skargę kasacyjną współwłaścicielką nieruchomości, na której zostało zrealizowane przedmiotowe ogrodzenie w warunkach samowoli budowlanej i wbrew woli skarżącej. Ponadto ciąg pieszy wzdłuż którego zrealizowano ogrodzenie, zwany ul. Petyhorską nie jest drogą publiczną, lecz stanowi własność prywatną. Drogę publiczną stanowi ul. Wiertnicza, dostęp do której z działki zajmowanej przez wnoszącą skargę kasacyjną, został odcięty w wyniku realizacji spornego ogrodzenia. Te okoliczności powodują, że niedopuszczalne było wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bowiem wystąpiła przesłanka do zastosowania art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, wobec wystąpienia określonej w tym artykule przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W niniejszej sprawie kwestionowane jest przez wnoszącą skargę kasacyjną stanowisko Sądu pierwszej instancji akceptujące orzeczenie o pozwoleniu na użytkowanie spornego ogrodzenia zrealizowanego w latach 80-tych, to jest jeszcze w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w warunkach samowoli budowlanej, do którego mają w myśl art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. podczas gdy przedmiotowe ogrodzenie powinno być objęte nakazem rozbiórki wydanym na podstawie art. 37 Prawa budowlanego, ze względu na to, iż powoduje powstanie przesłanki polegającej na wystąpieniu niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, a ponadto zostało ono zrealizowane przy braku zgody wnoszącej skargę kasacyjną, jako współwłaścicielki nieruchomości. Otóż w warunkach niniejszej sprawy, należy podzielić stanowisko organu wydającego zaskarżoną decyzję w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, które zostało uznane za słuszne przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż okoliczność braku zgody wnoszącej skargę kasacyjną na wydanie zaskarżonej decyzji nie może uzasadniać uwzględnienia jej żądania wydania nakazu rozbiórki w miejsce decyzji pozwalającej na użytkowanie. Jak to słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, spór skarżącej i inwestorki dotyczący zakresu korzystania ze wspólnej nieruchomości należy do właściwości sądu powszechnego. Odrębną natomiast kwestią jest konsekwentne podnoszenie przez wnoszącą skargę kasacyjną, iż w jej ocenie występuje określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przesłanka spowodowania budową spornego ogrodzenia niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, polegająca na utrudnieniu, a nawet uniemożliwieniu w pewnym zakresie dostępu skarżącej do drogi publicznej, która jest objęta materialnym prawem publicznym /Prawem budowlanym/. Ten zarzut nie został należycie wyjaśniony i oceniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który lakonicznie jedynie stwierdził, że uznaje, że nie wystąpiła przesłanka do wydania nakazu rozbiórki, zasadniczo nie wywodząc jednak na czym opiera swoje stanowisko, a zwłaszcza nie odnosząc się do zarzutów skarżącej podniesionych w tej kwestii. Skoro wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie musi być poprzedzone wnikliwą oceną w takim zakresie, czy nie występuje żadna z przesłanek do wydania nakazu rozbiórki, to brak odpowiedniej /wyczerpującej/ oceny legalności zaskarżonego orzeczenia w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie musi skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, która w podstawach tej skargi powołuje naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku ze względu na to, że przedmiotowe ogrodzenie zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych w zakresie korzystania przez skarżącą z dostępu do drogi publicznej, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzeknie Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 250 ppsa.