II OSK 484/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. F. i Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 641/07 w sprawie ze skarg J. F. i Gminy Z. na zarządzenie zastępcze Wojewody Ś. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargi kasacyjne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., II OSK 484/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., II SA/Ke 641/07 oddalił skargę J. F. i Gminy Z. w sprawie ze skarg J. F. i Gminy Z. na zarządzenie zastępcze Wojewody Ś. z dnia [...],r. znak: [...],w przedmiocie wygaśnięcie mandatu radnego. Orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 1. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...],r., Wojewoda Ś. stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Gminy Z. – J. F.. Podstawą prawną był art.98a ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz.1591 ze zm., powoływana dalej jako "u.s.g." lub "ustawa o samorządzie gminnym") J. F., pełniący funkcję prezesa Banku Spółdzielczego w S., został wybrany do Rady Gminy w Z. w wyborach samorządowych przeprowadzonych w dniu 12 listopada 2006 r. Pełnienie funkcji prezesa zarządu banku spółdzielczego wiąże się z zarządzaniem działalnością gospodarczą takiego banku. Gmina Z. posiada udziały w Banku Spółdzielczym w S.. Gmina Z. zawarła z tym Bankiem umowę najmu pomieszczeń w budynku Urzędu Gminy Z. z przeznaczeniem na prowadzenie działalności bankowej. Gmina posiada rachunek bankowy w tym Banku. Wojewoda Ś. uznał na tej podstawie, że Bank Spółdzielczy w S. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Z., a więc zarządzanie taką działalnością przez radnego tej Gminy narusza art.24f ust.1 u.s.g. Po wystosowaniu przez Wojewodę Ś. wezwania z dnia [...],r. do podjęcia w terminie 30 dni uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego J. F. w trybie art.98a ust.1 u.s.g., Rada Gminy w Z. nie podjęła takiej uchwały. Pismem z dnia [...],r. Wojewoda Ś. poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego (art.98a ust.2 u.s.g.). 2. Identycznie sformułowane skargi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. F. oraz Gmina Z.. Skarżący zarzucali organowi nadzoru naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art.24f ust.1 u.s.g., polegające na niewłaściwej interpretacji tego przepisu oraz błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Działalność Banku Spółdzielczego w S., którego prezesem jest radny J. F., nie jest prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego, a tym samym nie spełniona pozostaje przesłanka z art.24f u.s.g. Umowa najmu pomieszczeń gminnych zawarta została pomiędzy Bankiem Spółdzielczym a Gminą przed dniem 12 listopada 2006 r., tj. datą wyboru na stanowisko radnego Gminy, na warunkach rynkowych i to Gmina a nie Bank Spółdzielczy wykorzystuje przedmiotowy lokal w celu osiągnięcia zysku z najmu. Brak jest zatem (w ocenie autorów skarg) podstaw do twierdzenia, że Bank wykorzystuje mienie gminne do prowadzenia działalności gospodarczej. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r., nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej "korzystanie z powszechnie dostępnych usług, zakładów, przedsiębiorstw, instytucji i urządzeń miejskich na warunkach ogólnych oraz stosunków wynikających z najmu pomieszczeń dla własnych celów mieszkalnych lub handlowo-przemysłowych i dzierżawy drobnych parcel, jeżeli najem lub dzierżawa oparte są na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu przedmiotu najmu lub dzierżawy". Skarżący powołali się na komentarze dotyczące ustawy o samorządzie gminnym, których autorzy stoją na stanowisku, że zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego z art.24f u.s.g., dotyczy samodzielnego prowadzenia działalności gospodarczej, jak również prowadzenia jej wspólnie z innymi osobami. Nie obejmuje natomiast uczestnictwa w podmiotach gospodarczych mających osobowość prawną, w tym zwłaszcza udziałów w gminnej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, a zatem również w bankach spółdzielczych. Przeciwna interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z art.24f ust.5 u.s.g., ponieważ przepis ten nie zabrania radnym posiadania akcji i udziałów w spółkach z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby, ale jedynie zakazuje posiadania tych udziałów lub akcji w liczbie przekraczającej ustalony w tym ustępie 10 procentowy limit. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargi. J. F. w momencie wyboru i objęcia mandatu radnego Rady Gminy Z. pełnił (i pełni nadal) funkcję Prezesa Zarządu Banku Spółdzielczego w S.. Bank ten zawarł z Gminą Z. umowę najmu pomieszczeń komunalnych z przeznaczeniem na prowadzenie działalności bankowej, a nadto Gmina Z. ma w tymże Banku udziały i rachunek bankowy. Regulacja art.24f ust.1 u.s.g. ma charakter antykorupcyjny i oparta jest na przekonaniu, iż osoba uczestnicząca w procesie stanowienia prawa nie powinna prowadzić działalności gospodarczej ani zarządzać nią z wykorzystaniem mienia komunalnego na uprzywilejowanych zasadach. Osoba taka jest bowiem osobą szczególnego zaufania społecznego. Swoją funkcję może spełniać prawidłowo wówczas, gdy w opinii społecznej nie czerpie z niej korzyści majątkowych bądź jakichkolwiek innych korzyści osobistych, a nawet nie ma potencjalnej takiej możliwości. Pełnienie funkcji prezesa zarządu jakiegokolwiek banku (w tym banku spółdzielczego) obejmuje czynności polegające na zarządzaniu działalnością gospodarczą takiego banku, a taką właśnie sytuację reguluje art.24f u.s.g. Każdy bank spółdzielczy prowadzi działalność gospodarczą (art.6 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych w związku z art.2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz.U. nr 173, poz.1807 ze zm.). Nie ma wątpliwości, iż Bank Spółdzielczy w S. wykorzystuje w swej działalności mienie komunalne, tj. lokal będący własnością Gminy Z. Nie zmienia tej oceny fakt, że umowa najmu tych pomieszczeń zawarta została przed wyborem skarżącego, że wynajęcie nastąpiło na warunkach rynkowych oraz że Gmina czerpie z niej korzyści finansowe pobierając umówiony czynsz, a wreszcie – Gmina jest członkiem tego Banku (stosownie do art.10 ust.1 ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych w związku z art.20 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe, Dz.U. z 2002, nr 72 poz.665 ze zm.). Tego typu udziały stanowią "inne prawa majątkowe" w rozumieniu art.43 u.s.g. Takie stanowisko odpowiada w całości dotychczasowej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powołana w skardze uchwała Trybunału Konstytucyjnego dotyczyła interpretacji art.1 ust.1 pkt 1 oraz art.3 nieobowiązującej od 1 stycznia 1998 r. ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 1992 r., nr 56 poz.274 ze zm.). Trybunał zinterpretował użyte w tamtej ustawie sformułowanie "nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia państwowego lub komunalnego". Tymczasem J. F. nie prowadzi działalności gospodarczej na własny rachunek, więc zacytowany w skardze fragment uzasadnienia tej uchwały (omawiający pojęcie "prowadzenia działalności gospodarczej") w ogóle nie ma zastosowania do stanu faktycznego sprawy, albowiem Bank Spółdzielczy w S. nie prowadzi działalności polegającej na "korzystaniu z powszechnie dostępnych usług, zakładów, przedsiębiorstw, instytucji i urządzeń miejskich na warunkach ogólnych oraz stosunków wynikających z najmu pomieszczeń dla własnych celów mieszkalnych lub handlowo-przemysłowych i dzierżawy drobnych parcel", lecz podejmuje czynności, wymienione w art.6-8 ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych (...). Wynajmowanie przez podmiot gospodarczy należącego do gminy lokalu, na potrzeby prowadzonej działalności, jest natomiast - także w świetle przytaczanej uchwały - wykorzystaniem mienia gminnego, który to zwrot oznacza "prawo do dysponowania substratem materialnym (majątkiem) stanowiącym własność (...) samorządu terytorialnego". Za nietrafny Sąd I instancji uznał również argument skargi, iż przepis art.24f ust.1 u.s.g. "nie obejmuje uczestnictwa w podmiotach gospodarczych mających osobowość prawną, w tym zwłaszcza udziałów w gminnej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, a zatem również w bankach spółdzielczych". J. F. zarządza bowiem działalnością gospodarczą podmiotu, który wykorzystuje w mienie komunalne, a nie uczestniczy w tej działalności na zasadzie określonej w art.24f ust.5 ustawy, poprzez posiadanie pakietu akcji lub udziałów. Sąd I instancji wskazał, że przeanalizowany stan faktyczny spełnia wszystkie przesłanki art.24f ust.1 u.s.g., a co za tym idzie J. F. zarządzając działalnością gospodarczą Banku Spółdzielczego w S. i pełniąc jednocześnie obowiązki radnego, narusza zakaz określony w powyższym przepisie. W tej sytuacji, prawidłowo postąpił organ nadzoru gdy po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze. 4. Skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli J. F. oraz Gmina Z. domagając się uchylenie w całości powyższego wyroku i uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Ś. z dnia [...],r. znak [...],, ewentualnie — o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. J. F. wniósł ponadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. J. F. w swojej skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżanemu wyrokowi "naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art.24f ust.1 u.s.g., polegające na niewłaściwej interpretacji tego przepisu, oraz błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, polegające na przyjęciu, że pełnienie funkcji prezesa banku spółdzielczego jednocześnie z pełnieniem funkcji radnego gminy, stanowi przesłankę zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego w rozumieniu powyższego przepisu." Antykorupcyjny charakter przepisu nie może być interpretowany rozszerzająco. Sama tylko potencjalna możliwość osiągnięcia przez skarżącego korzyści nie uzasadnia zastosowania art.24f u.s.g. Wynajmowanie przez bank spółdzielczy pomieszczenia od gminy, ma miejsce na podstawie umowy zawartej przed wyborem prezesa tego banku na radnego, tym samym zawartej umowy nie sposób łączyć z funkcją radnego. Również członkostwo Gminy w banku nie uzasadnia tezy o spełnieniu się przesłanek z art.24f u.s.g. Przyjęcie za podstawę wyroku rozszerzającej interpretacji jest niezgodne z art.31 ust.3 w zw z art.32 i art.169 Konstytucji RP oraz podstawowymi prawami człowieka (art.21 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z dnia 10 grudnia 1948 r. oraz art.26 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjętą w Nicei w grudniu 2000 r.). Ograniczenia konstytucyjnego biernego prawa wyborczego może dokonać tylko ustawa i tylko w zakresie koniecznym dla ochrony jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r., II GSK 23/06). 5. Gmina Z. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art.24f ust.1 u.s.g., polegające na niewłaściwej interpretacji przez przyjęcie, że pełnienie funkcji radnego gminy i zatrudnienie na stanowisku Prezesa Banku Spółdzielczego jest prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu art.2 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz.1807 ze zm.) i wyczerpuje przesłanki określone w przepisie 24f u.s.g. Natomiast powołując art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, ze zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a. "), Gmina zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustaleń Sądu dotyczących stanu faktycznego według wyjaśnień Wojewody Ś. w sytuacji gdy pomiędzy Gminą Z. a Bankiem Spółdzielczym w S. była zawarta w dniu [...],. umowa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i nieodpłatnego przeniesienia własności budynków, a umowa najmu nieruchomości w Z. dla Filii Banku Spółdzielczego była zawarta w dniu [...],. przed uzyskaniem mandatu radnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy Skarżąca Gmina wyraziła pogląd, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wykładnia art.24f u.s.g. jest niewłaściwa. Umowa z dnia [...],r. zawarta przez Bank Spółdzielczy w S. i Gminę Z. w sprawie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i nieodpłatne przeniesienie własności budynków, a dla Filii Banku Spółdzielczego - umowa najmu, zawarta została jeszcze w dniu w dniu [...],r., tj. na kilka lat przez wyborem radnego w dniu 12 listopada 2006 r. Umowę zawarto na warunkach rynkowych, według stawek czynszowych korzystniejszych od stawek oferowanych przez Telekomunikację SA, Biuro Rachunkowe czy Pocztę Polską SA W tej sytuacji to Gmina a nie Bank Spółdzielczy wykorzystuje przedmiotowy lokal w celu osiągnięcia zysku z najmu. W ocenie skarżącej Gminy antykorupcyjny charakter przepisu art.24 f u.s.g. nie może być interpretowany rozszerzająco. Wykładnia tego przepisu nie powinna być sprzeczna z podstawowymi konstytucyjnymi prawami każdego obywatela. Rozszerzająca wykładnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest niezgodna z art.31 ust.3 w zw z art.32 i art.169 Konstytucji RP, oraz podstawowymi prawami człowieka wynikającymi z art.21 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z dnia 10 grudnia 1948 r. oraz art.26 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjętą w Nicei w grudniu 2000 r. Ograniczenia konstytucyjnego biernego prawa wyborczego może dokonać tylko ustawa i tylko w zakresie koniecznym dla ochrony jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r., II GSK 23/06). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: I. Wymogiem koniecznym rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest w szczególności wskazanie podstawy kasacyjnej i naruszonego przepisu oraz uzasadnienie tego zarzutu (art.174 w zw. z art.176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie powołuje wprawdzie art.174 pkt 2 P.p.s.a., ale nie wskazuje żadnego przepisu procedury sądowoadministracyjnej, który został (zdaniem autora skargi kasacyjnej) naruszony przez Sąd I instancji; tym bardziej nie można znaleźć w skardze kasacyjnej uzasadnienia tego zarzutu (art.176 P.p.s.a.). Dlatego zarzut skargi kasacyjnej odwołujący się do art.174 pkt 2 P.p.s.a. nie może być skuteczny. Mimo powyższego braku skargi kasacyjnej i konkretyzując jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego, skarga kasacyjna stara się podważyć ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji. Rozgraniczenie w art.174 P.p.s.a. naruszeń prawa materialnego i prawa procesowego przesądza o tym, że takie postępowanie strony nie mogło być w zakresie procedury sądowoadministracyjnej skuteczne. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny rozpatrujący skargę kasacyjną Gminy Z. nie zawierającą zarzutów proceduralnych, jest związany ustaleniami faktycznymi zapisanymi z zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje więc jako udowodniony fakt, że w dniu uzyskania mandatu radnego Rady Gminy Z. J. F. kierował Bankiem Spółdzielczym w S. i Bank ten prowadził działalność gospodarczą w lokalu wynajmowanym od tej Gminy, w lokalu będącym własnością Gminy Z.. Naczelny Sąd Administracyjny jest również związany ustaleniem Sądu I instancji, że Gmina wniosła co najmniej jeden udział do Banku Spółdzielczego w S. i również w tym zakresie Bank korzystał z mienia komunalnego Gminy. II. Bez żadnego dodatkowego dowodu należało przyjąć (jak uczynił to Sąd I instancji), że każdy bank spółdzielczy prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz.1807 ze zm.) w związku z art.6 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Dz.U.00.119.1252 ze zm.). III. Nietrafne jest też twierdzenie, że ma znaczenie dla stosowania art.24f ust.4 u.s.g. ewentualne zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego przed uzyskaniem spornego mandatu radnego. Właśnie na wypadek pojawienia się tego rodzaju sporów, art.24f ust.4 u.s.g. wyznaczył radnemu 3-miesięczny termin dla dokonania wyboru pomiędzy mandatem radnego i wykorzystywaniem mienia komunalnego. "Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu zarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, radny jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego (art.24f ust.1 i 1a u.s.g.). Rozmija się z treścią zaskarżonego wyroku zarzut dokonania przez Sąd I instancji rozszerzającej interpretacji art.24 f u.s.g. Wywód o tym, jakoby przesłanką orzekania w sprawie przez Sąd I instancji było potencjalne zagrożenie korupcyjne został źle zaadresowany. Wzmianki w wyroku o owym zagrożeniu nawiązywały jedynie do motywów, jakimi kierował się ustawodawca wprowadzając do porządku prawnego art.24 f u.s.g. Natomiast wygaśnięcie mandatu prawo łączy z samym tylko łączeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego czy kierowaniem taką działalnością. Dlatego nie można żądać od sądu administracyjnego, aby uzależniał swój wyrok od wykazania, że zagrożenie korupcyjne już się pojawiło po stronie J. F.. Ta okoliczność jest prawnie obojętna dla organów stosujących art.24f u.s.g. W konsekwencji nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez wnoszących skargi kasacyjne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art.31 ust.3 w zw. z art.32 i art.169 Konstytucji RP, oraz podstawowych praw człowieka, wynikających z takich aktów jak Powszechna Deklaracja Praw Człowieka z dnia 10 grudnia 1948 r. (art.21) oraz Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjęta na szczycie w Nicei w grudniu 2000 roku. Sąd orzekał na podstawie obowiązującego prawa, zaś bogate już orzecznictwo sądów administracyjnych zweryfikowało pozytywnie zgodność art24f u.s.g. z polskich i europejskim porządkiem prawnym. IV. Nie mógł być przedmiotem analizy Sądu argument, że to Gmina a nie Bank odnosi większe korzyści finansowe z tej umowy najmu. Prawo nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu od osiągania zysku z korzystania mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest już fakt korzystania z tego mienia. V. Wychodząc z tych przesłanek nie można uwzględnić skarg kasacyjnych również w tym zakresie, w jakim zarzuciły Sądowi I instancji naruszenie art.24f ust.1 u.s.g. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustaleniami faktycznymi poczynionymi w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji każe uznać za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji także w tym zakresie, w jakim Sąd ten stwierdził, iż spełnione zostały przesłanki wygaśnięcia mandatu J. F. na mocy art.24f ust.1 u.s.g. VI. Mając powyższe na uwadze orzekając na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, ze zm.).Naczelny Sąd Administracyjny oddalił w całości skargi kasacyjne wniesione przez Gminę Z. i J. F..