II SA/Kr 745/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz / spr. / Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2008 r. sprawy ze skargi Kopalni [....] SA w R. na decyzję Wojewody z dnia [....] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala Decyzją z dnia [.....] po rozpatrzeniu wniosku W.P. Starosta L. , działając na podstawie art. 1, art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 póz. 2603 za zm.) i art. 104 k.p.a. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w M. , oznaczonej numerami działek ewidencyjnych .........o łącznej powierzchni 1,40 ha objętej księgą wieczystą nr ......prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że w dniu ........1992 r. W.P. i R.P. sprzedali Przedsiębiorstwu Państwowemu Kopalnie ..........w K. z siedzibą w R. nieruchomość niezabudowaną położoną w M. oznaczoną nr .......o łącznej powierzchni 1,40 ha za kwotę [.....] złotych (akt notarialny Rep.........). Umowa ta w § ..... określa, że nieruchomość położona jest w terenie eksploatacji powierzchniowej surowców kamienia naturalnego. W.P. wystąpiła o zwrot sprzedanej nieruchomości z uwagi na wykup nieruchomości pod przymusem wywłaszczenia za zaniżoną kwotę oraz niewykorzystanie nieruchomości na cele nabycia. W trakcie postępowania ustalono, że do dnia .......2003 r. w księdze wieczystej nr ..... prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. jako właściciel nieruchomości ujawnione było Przedsiębiorstwo Państwowe Kopalnie .........w K. z siedzibą w ......... Obecnie nieruchomość ta wpisana jest do księgi wieczystej jako własność Kopalni Odkrywkowych ............S.A. z siedzibą w ......... Podstawą wpisu tego podmiotu jako właściciela była umowa przeniesienia własności przedsiębiorstwa z dnia .........2002 r. Rep. ........protokół nadzwyczajnego walnego zgromadzenia rep. .......oraz odpis zupełny z rejestru przedsiębiorstw................ 2 Organ l instancji stwierdził również, że w akcie notarialnym - umowie sprzedaży z dnia .........1992 r. brak jest wzmianki, iż nabycie nieruchomości nastąpiło w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r., obowiązującej w dacie zawarcia umowy. Przepis art. 50 ust. 1 tejże ustawy stanowił, że wywłaszczenie może nastąpić tylko na rzecz Skarbu Państwa lub gminy. W tej sprawie nieruchomość została sprzedana na rzecz przedsiębiorstwa państwowego, a więc nie może być traktowana jako nieruchomość wywłaszczona. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody ........złożyła W.P., zarzucając niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Wskazała, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w wykazie nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia, a także była przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Urzędu Wojewódzkiego w N. nr......., zatwierdzającej plan realizacji poszerzenia terenów eksploatacyjnych kruszywa z dnia ........1987 r. Nabycie nieruchomości nie nastąpiło na zasadzie sprzedaży opartej na przepisach prawa cywilnego, lecz pod rygorem wywłaszczenia i nie za cenę rynkową, ale za cenę obowiązującą przy wywłaszczeniu nieruchomości. Okoliczności te potwierdza zapis w akcie notarialnym, iż nabycie nastąpiło w oparciu o wykaz wywłaszczeniowy stanowiący dokument przedstawiony przez nabywcę. Organ l instancji nie ustosunkował się do tych okoliczności, jak również nie zbadał kwestii, czy przedmiotowe nieruchomości są zbędne dla celów określonych w operacie wywłaszczeniowym z dnia .........1988 r. Ponadto strona podnosi, że organ nie ustalił wszystkich osób które powinny być stronami tego postępowania. Tymi stronami powinni być również spadkobiercy po zmarłym R.P. Wojewoda ............decyzją z dnia [.....] na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego. W szczególności dotyczy to ustaleń w zakresie stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości oraz kręgu osób uprawnionych do udziału w tym postępowaniu. Organ II instancji podkreślił, że badanie księgi wieczystej przez pracownika oraz nie podpisany wypis z rejestru ewidencji gruntów nie jest dowodem na okoliczność ustalenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości. Do tego celu mogą służyć jedynie aktualne odpisy z ksiąg wieczystych. Organ odwoławczy wskazał również na art. 229 u.g.n. i konieczność ustalenia, czy przepis ten nie będzie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Decyzja została uchylona również ze względu na naruszenia zawartych w k.p.a. przepisów proceduralnych. Starosta L. dla prawidłowego rozpoznania sprawy nie zapewnił wszystkim podmiotom, którym przysługuje przymiot strony, możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu. Umowa sprzedaży Rep. .......z dnia ........1992 r. w § ..... określa, że W.P. i R.P. nieruchomość nabyli w czasie trwania wspólności majątkowej małżeńskiej i stanowi ona majątek dorobkowy. Stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinni być poprzedni właściciele albo ich spadkobiercy, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby, którym przysługuje inny prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Kopalnie Odkrywkowe .........w R. Spółka Akcyjna. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Wojewodę............, że postępowanie wyjaśniające przed organem l instancji było niewystarczające, a w konsekwencji bezpodstawnym uchyleniu decyzji organu l instancji i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia; 2. naruszenie art. 136 k.p.a. polegające na nie przeprowadzeniu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów; 3. naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że organ l instancji nie zapewnił wszystkim podmiotom, którym przysługiwał przymiot strony czynnego udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym; 4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu; 5. naruszenie art. 136 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość położona w M. gmina L. , nr ........której zwrotu domagała się wnioskodawczyni W.P. , stanowi nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz, że przepis ten stanowi podstawę prawną do orzekania w przedmiocie zwrotu tej nieruchomości. Na podstawie tych zarzutów skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualne uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w całości lub znacznej części". Organ odwoławczy mógł i powinien we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie stanu prawnego nieruchomości, w szczególności poprzez dołączenie do akt aktualnego odpisu z księgi wieczystej oraz podpisanego odpisu z ewidencji gruntów (brak tych dokumentów Wojewoda wytknął organowi l instancji). Bezzasadny jest również zarzut naruszenia prawa stron do udziału w postępowaniu. Wojewoda ........... nie wskazał wyraźnie kogo należy wezwać do udziału w sprawie. Jednakże nawet gdyby przyjąć, że chodzi o spadkobierców. R.P. , to stanowisko takie jest błędne. Jedyną właścicielką przedmiotowej nieruchomości była W.P. , która nabyła grunt na podstawie aktu własności ziemi i która wpisana była do księgi wieczystej nr ......jako wyłączna właścicielka. Oświadczenie R.P. zawarte w akcie notarialnym z dnia .........1992 r., iż wraz z żoną sprzedaje nieruchomość, pozbawione było skutków prawnych, bowiem wobec domniemania wynikającego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie był on właścicielem nieruchomości. Ponadto w skardze podkreślono, że obowiązujący w dacie zawierania umowy sprzedaży art. 50 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał zaś, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, lecz została sprzedana na rzecz przedsiębiorstwa państwowego i dlatego decyzja l instancji o odmowie jej zwrotu jest prawidłowa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda ..........wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zmianami) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji i stosuje środki przewidziane ustawą. Sądowa kontrola nie wykazała naruszenia prawa. Podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej na każdym etapie postępowania administracyjnego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, poprzedzone wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a.). Jeżeli przy rozpatrywaniu odwołania organ odwoławczy stwierdzi, że organ l instancji zaniedbał ten obowiązek, jego rozstrzygnięcie zależeć będzie od zakresu stwierdzonych braków. Organ II instancji ma kompetencję do uzupełnienia postępowania dowodowego. Jeśli jednak dojdzie do wniosku, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, powinien zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Organ l instancji przed wydaniem decyzji z dnia [.....] pominął cały szereg istotnych dla sprawy okoliczności, które wskazują, że umowa sprzedaży nieruchomości została zawarta w toku postępowania wywłaszczeniowego. W akcie notarialnym Rep. A .......- umowie sprzedaży z dnia .........1992 r. powołano się na wykaz wywłaszczeniowy działek zawnioskowanych do wywłaszczenia z dnia [.....] (str. ...... umowy), a także wskazano, że sprzedaż następuje "na cele uzasadniające wywłaszczenie" (str. ........ aktu notarialnego). Należy do akt sprawy dołączyć wskazany wyżej wykaz nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia z dnia [.....] ustalić, o jakim "celu wywłaszczenia" mowa w akcie notarialnym. W aktach administracyjnych na k. .... znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej z projektem podziału działek zawnioskowanych do wywłaszczenia pod eksploatację złoża piaskowców w M. , który również został pominięty przez organy orzekające w tej sprawie. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia może mieć również decyzja Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w N. nr .......z dnia .........1987 r. w sprawie zatwierdzenia pod względem urbanistycznym i architektonicznym planu realizacyjnego poszerzenia terenów eksploatacji kruszywa wraz ze sferą ochronną (k. ....... akt administracyjnych) przesłana W.P. . Decyzja ta nie wymienia numerów działek objętych zmianą planu realizacyjnego, powołując się na "załączniki rysunkowe i opisowe opieczętowane pieczęcią organu zatwierdzającego". Organy prowadzące postępowanie powinny wyjaśnić, czy decyzja ta obejmowała także nieruchomości, których zwrotu domaga się W.P. . Pozwoli to ustalić, czy zawarcie umowy sprzedaży nastąpiło w toku postępowania wywłaszczeniowego i niejako "pod przymusem", czy też było umową cywilnoprawną opartą na zasadzie równorzędności podmiotów. Przesłanką zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia. Ta okoliczność również została pominięta w postępowaniu l instancji. Starosta L. nie rozważył argumentów Kopalni Odkrywkowych ............w R. S.A. podniesionych w piśmie z dnia......., iż celem nabycia od wnioskodawczyni przedmiotowych działek było wykorzystanie do eksploatacji kruszywa, a cel ten został zrealizowany. W piśmie tym wskazuje się, że grunt, o którym mowa, był i jest nadal objęty koncesją na wydobywanie piaskowca, której ważność wygasa w 2017 r., a jako dowód na tę okoliczność powołuje się koncesję nr ...., dwie decyzje zmieniające koncesję oraz mapkę (k. .......akt administracyjnych). W tym miejscu należy zauważyć, że ani z koncesji, ani z decyzji zmieniających koncesję nie wynika wprost, że dotyczą one gruntu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, natomiast mapa na k. ....... jest sporządzona w tak małej skali, że numery działek są nieczytelne, a jej wiarygodność zmniejsza fakt, że nie wiadomo kto i na jakiej podstawie zaznaczył granice obszaru górniczego i terenu górniczego. Wbrew żądaniu skarżącej organ l instancji zaniechał przeprowadzenia oględzin celem ustalenia aktualnego stanu nieruchomości. 7 Odnosząc się do kwestii udziału stron postępowania należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż nie wszystkie osoby mające interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy brały udział w postępowaniu administracyjnym. Pogląd ten wymaga jednak rozwinięcia, ponieważ organ odwoławczy potraktował go zbyt powierzchownie. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot była przedmiotem umowy sprzedaży zawartej .........1992 r. pomiędzy W.P. i R.P. (sprzedający) a Przedsiębiorstwem Państwowym Kopalnie Odkrywkowe .........w K. z siedzibą w R. (kupujący). W księdze wieczystej nr ......prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. wpisana była wówczas jako właścicielka nieruchomości W.P. , na podstawie aktu własności ziemi z dnia .....1974 r. Z aktu notarialnego umowy sprzedaży wynika, że wymieniona nieruchomość, nabyta w trakcie trwania wspólności majątkowej małżeńskiej W.P. i R.P. , stanowi ich majątek dorobkowy. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie można przyjąć, że oświadczenie woli R.P. zawarte w akcie notarialnym - umowie sprzedaży było bezskuteczne. Pomimo, że w akcie własności ziemi i w księdze wieczystej ujawniona była wyłącznie W.P. jako jedyna właścicielka przedmiotowej nieruchomości, mąż wnioskodawczyni był współwłaścicielem gruntu i jego oświadczenie woli było konieczne do dokonania sprzedaży. Wynika to z faktu, że nabycie nieruchomości nastąpiło w czasie trwania wspólności majątkowej małżeńskiej, a zatem z mocy przepisów prawa rodzinnego weszło w skład majątku wspólnego. W tym miejscu można powołać się na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w postanowieniu z dnia 28 czerwca 2002 r. sygn. l CKN 884/00 (LEX nr 75257): "gdy stroną umowy zawartej bez prawem przewidzianej formy o przeniesienie własności nieruchomości był jeden z małżonków, to nabyta nieruchomość wchodzi w skład majątku wspólnego, jeżeli w dacie wejścia w życie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych stosunki majątkowe pomiędzy małżonkami podlegały ustawowej wspólności majątkowej". Taka właśnie sytuacja miała miejsce w przypadku wnioskodawczyni, co wynika z uzasadnienia aktu własności ziemi nr ......z dnia ......1974 r. (k. ....... akt administracyjnych), z oświadczenia M.P. z dnia ..........1974 r. (k. ...... akt administracyjnych) oraz z powołanego wyżej aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości. Argumentacja zawarta w skardze zmierza do wykazania, że wpis w księdze wieczystej ma charakter wiążący i nie może podlegać ocenie w postępowaniu administracyjnym, bez względu na treść innych dowodów zgromadzonych w sprawie (w szczególności aktu notarialnego umowy sprzedaży) oraz przepisy dotyczące ustroju majątkowego małżeńskiego. Odpowiadając na ten zarzut należy wyjaśnić, że wpis w księdze wieczystej korzysta wprawdzie z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, jednakże co do zasady ma znaczenie tylko deklaratoryjne. O tym zaś, czy objęty aktem własności ziemi grunt stanowi odrębną własność jednego małżonka, czy też wchodzi w skład majątku wspólnego, nie decyduje treść aktu ani wpis do księgi wieczystej, lecz powszechnie obowiązujące przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z tymi przepisami przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność łączną W.P. i R.P. i słusznie oboje występowali w charakterze sprzedających przy zawieraniu umowy sprzedaży z dnia ...... 1992 r. Trzeba jednocześnie zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi pochodzić od wszystkich poprzednich współwłaścicieli nieruchomości, względnie ich spadkobierców. Ustalenie, czy wniosek złożyły wszystkie osoby legitymowane ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność ta musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności. Dopiero bowiem skuteczne wniesienie wniosku przez wszystkie osoby legitymowane umożliwia badanie dalszych przesłanek zwrotu. W niniejszej sprawie wniosek o zwrot nieruchomości powinni złożyć: W.P. oraz spadkobiercy zmarłego R.P. . Ustalenie kręgu spadkobierców byłego właściciela na potrzeby postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić wyłącznie na podstawie prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Wszyscy ustaleni w ten sposób spadkobiercy muszą wyrazić wolę dochodzenia roszczenia o zwrot nieruchomości, bowiem zwrot taki nie może nastąpić z urzędu. Po śmierci byłego właściciela dysponentami roszczenia o zwrot nieruchomości są wszyscy spadkobiercy łącznie. Jeżeli zdecydują się dochodzić swojego roszczenia, to na nich spoczywa obowiązek wykazania swojej legitymacji w postępowaniu o zwrot. Konsekwencją niewykonania tego obowiązku (zarówno poprzez nie przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, jak i poprzez nie podpisanie wniosku o zwrot przez wszystkich spadkobierców) jest odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez konieczności wyjaśniania, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, bowiem zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w znacznej części. Z tego względu skarga Kopalni Odkrywkowych .......S.A. w R. jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zmianami).