II SA/Lu 466/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi J. B. i J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę. J. B. i J. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lublinie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 [...] 2008 r., którą organ ten uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 [...] 2008 r. w części dotyczącej zamurowania w ścianie północno-wschodniej otworu drzwiowego i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja została podjęta w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent Miasta L. decyzją z dnia 29 [...] 2006 r. nr [...]/454 zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. R. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 14/2 położonej w L. przy ul. P. 16. W trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji wskazani na wstępie skarżący - współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości składającej się z działki nr ewid. 13 - zgłosili do organu nadzoru budowlanego zastrzeżenia odnośnie prowadzonych robót budowlanych twierdząc, że są one wykonywane niezgodnie z udzielonym pozwoleniem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu postępowania administracyjnego dokonał w dniu 4 kwietnia 2007 r. kontroli robót budowlanych. W sporządzonym z tej czynności protokole organ stwierdził, że inwestor dokonał zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu polegających na podniesieniu ścian kolankowych budynku oraz nieznacznym podniesieniu kalenicy budynku. W powyższych okolicznościach organ w dniu 15 maja 2007 r. wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, a następnie postanowieniem z dnia 16 maja 2007 r. zobowiązał inwestora do wykonania projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku i dostarczenie go do organu w terminie do 30 lipca 2007 r. Postanowienie to w wyniku wniesienia odwołania przez skarżących organ odwoławczy utrzymał w mocy dokonując jedynie zmiany terminu wykonania projektu zamiennego do dnia 17 września 2007 r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku B. R. decyzją z dnia 27 [...] 2008 r. działając na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny i udzielił wnioskodawczyni pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dotyczących budynku przy ul. P. 16 w L. celem doprowadzenia wykonanych robót związanych z rozbudową obiektu do stanu zgodnego z prawem obejmujących zamurowanie w ścianie północno-wschodniej otworu drzwiowego kondygnacji przyziemia. Ponadto nałożył na inwestorkę obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż złożony projekt zamienny sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane zgodny jest z obowiązującymi przepisami. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. B. i J. B. zarzucając decyzji, iż została wydana z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów k.p.a. Nadto decyzja - w ich ocenie - pozostaje w sprzeczności z zapisami obowiązującego dla danego terenu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, przywołaną na wstępie decyzją z dnia 5 [...] 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zamurowania otworu drzwiowego i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ ten stwierdził (odnosząc się do pierwszej części rozstrzygnięcia), że przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego będący podstawą rozstrzygnięcia nie uprawnia do nakładania obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Dlatego bezpodstawne było nakazanie zamurowania przedmiotowego otworu drzwiowego. Nadto organ odwoławczy zauważył, iż zatwierdzony projekt zamienny nie przewiduje zamurowania przedmiotowego otworu, co czyni sprzecznym nakaz nałożony decyzją z zatwierdzonym nią projektem. Również zdaniem organu przedmiotowy otwór nie jest otworem drzwiowym lecz stanowi on połączenie łukowe słupa narożnego ze ścianą. Odnośnie zarzutów naruszenia zapisów Planu miejscowego organ wskazał, iż naruszenia takowe nie występują. Plan miejscowy dla przedmiotowego terenu przewiduje możliwość adaptacji istniejących budynków mieszkalnych w zastanych gabarytach wysokościowych z możliwością ich przebudowy w ramach istniejących wysokości, a powiększenie kubatury na cele mieszkaniowe może nastąpić jedynie w formie rozbudowy kubatury istniejącej, jako integralna część funkcjonalno-architektoniczna (§ 27 ust. 2 pkt 4 Planu). Plan dopuszcza nadto możliwość przebudowy i rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych z zachowaniem powierzchni zainwestowania wynoszącej 35 % całkowitej powierzchni działki (§ 27 ust. 3 pkt 2 Planu). Powyższe warunki - zdaniem organu odwoławczego - w przedmiotowej sprawie zostały zachowane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. B. i J. B. wnieśli o uchylenie wyżej opisanej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżących postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone przez organy z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 10 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez niezgodne z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. Uzasadniając te zarzuty skarżący wskazali, iż w aktach sprawy brak jest istotnych dla sprawy dokumentów, a nadto stwierdzili, iż możliwym jest fakt, że organ odwoławczy nie otrzymał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego całej istniejącej dokumentacji, co oznaczałby, iż skarżący nie zostali zapoznani z całością materiału dowodowego. Odnośnie drugiego zarzutu wskazali, iż sprzeczność inwestycji z zapisami Planu polega na tym, że obiekt posiada 4 kondygnacje, zaś plan dopuszcza dwie plus poddasze użytkowe w stromym dachu, a nadto wysokość ściany wynosząca ok. 12m przekracza dopuszczalną Planem wysokość ustaloną na 7 m. Ponadto inwestycja przekracza dopuszczalny wskaźnik zabudowy działki. Opisując szeroko powyższe naruszenia skarżący na zakończenie wyjaśnili, iż wszystkie wskazywane przez nich naruszenia powstały na skutek pomijania, w trakcie prowadzonych czynności, istotnych dla sprawy faktów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutów skargi wskazał, iż są one bezpodstawne i w żaden sposób nie wskazują na wadliwość wydanych w sprawie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuję: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew jej zarzutom zatwierdzony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2008 r., utrzymaną w tej części w mocy przez zaskarżona decyzję, projekt zamienny rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 14/2 położonej przy ul. P. 16 w L., jest kompletny. Zawiera on wszystkie elementy wymagane stosownie do treści przepisu art. 34 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zakresie dokonanych zmian w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 29 maja 2006 r. o pozwoleniu na przebudowę przedmiotowego obiektu. Jak wynika z treści skargi, odwołującej się w tym względzie do załącznika 2, niekompletność projektu budowlanego zamiennego skarżący wiążą z rzekomym brakiem w aktach opinii technicznej, w której - ich zdaniem – "inwestor wyraża zamiar dalszego łamania prawa w poszerzonym zakresie". Otóż opinia ta znajdująca się na k. 20 akt adm. I instancji została sporządzona przez projektanta przedmiotowej inwestycji – inż. W. K. i kierownika budowy – J. G. w początkowym stadium postępowania (16 kwietnia 2007 r.) a jej autorzy oceniają dokonane w trakcie realizacji rozbudowy zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego za nieistotne odstępstwo mieszczące się w tolerancji wymiarowej w budownictwie. Opinia ta – jak wynika z dalszego toku postępowania – nie została ostatecznie podzielona przez organ nadzoru budowlanego, który wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a następnie nałożył na inwestorkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Wspomniana opinia nie stanowi w tych warunkach części tego projektu, który został opracowany później. Brak jest przy tym dowodów świadczących o zaginięciu (czy ukrywaniu – jak twierdzą skarżący) opinii na jakimś etapie postępowania, z czego wywodzą oni zarzut naruszenia ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Okoliczność powyższa jest zresztą nieistotna o tyle, że nie ulega wątpliwości, iż skarżący zapoznali się z przedmiotową opinią i dysponowali nią najpóźniej w dniu 26 października 2007 r., gdy sporządzili odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2007 r., gdyż kserokopię tej opinii załączyli do odwołania. Organ odwoławczy decyzją z dnia 31 grudnia 2007 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, uznając, iż organ ten nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu (aczkolwiek uzasadnienie decyzji WINB nie wyjaśnia, na czym to uchybienie organu I instancji polegało). Jest zatem poza sporem, że w trakcie rozpatrywania po raz trzeci przedmiotowej sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego a następnie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które to postępowanie zakończone zostało zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, omawiany dokument był już skarżącym znany. Odnosząc się do argumentacji skarżących J. i J. B. opartej na cytacie z przedmiotowej opinii technicznej, według której "inwestor wyraził zamiar dalszego łamania prawa w poszerzonym zakresie, pisząc o chęci podniesienia wysokości ścian oraz dachu na całej długości posiadanego budynku", to przede wszystkim trzeba stwierdzić, że pismo to nie pochodzi od inwestorki – B. R., a nadto nie można z niego wywodzić, że roboty te zamierza ona wykonać w sposób samowolny. Wreszcie - jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę - sam zamiar wykonania takich robót w bliższej nieokreślonej przyszłości nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Chybiony jest także zarzut sprzeczności projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją PINB z dnia 27 [...] 2008 r. utrzymaną w mocy przez decyzję zaskarżoną, z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. - część I uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia 29 sierpnia 2002 r. Nr 1641/LIII/2002 (Dz. Urz. Woj. L. Nr 124, poz. 2670 z 24 października 2002 r.). Zaskarżona decyzja zawiera prawidłową analizę odpowiednich zapisów planu, z której wywodzi również prawidłowy wniosek o zgodności projektu budowlanego zamiennego z tymi zapisami. Jak trafnie podnosi uzasadnienie decyzji, teren spornej inwestycji położony jest w obszarze przeznaczonym w planie pod tereny mieszkaniowe oznaczonym symbolem "M4", do którego odnoszą się zapisy § 27 Planu. Stąd błędne są zarzuty skargi powołujące się na unormowania § 30 Planu odnoszące się do obszaru oznaczonego symbolem "M4d". Z kolei § 27 ust. 1 mówiący o wysokości budynków (II kondygnacje z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu) należy odnosić do obiektów nowo powstających. Jeżeli zaś chodzi o budynki istniejące, to kwestię dopuszczalnych inwestycji z nimi związanych normuje ust. 2 i ust. 3 § 27. W myśl ust. 2 pkt 1 na terenach zrealizowanych osiedli mieszkaniowych ustala się "adaptację istniejących budynków mieszkalnych w zastanych gabarytach wysokościowych z możliwością ich przebudowy w ramach istniejących wysokości". Natomiast stosownie do ust. 3 pkt 2 na terenach tych dopuszcza się możliwość przebudowy i rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych, przy czym maksymalna powierzchnia zainwestowania nie powinna przekraczać 35% całkowitej powierzchni działki. Projektowana inwestycja będąca przedmiotem niniejszej sprawy polega na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego, który – jak wynika z akt sprawy, w szczególności dokumentacji projektu budowlanego – nie spowoduje zwiększenia istniejącej wysokości budynku. Rozbudowa ma nastąpić w pionie dla uzyskania dodatkowej powierzchni mieszkalnej – pokój na każdej kondygnacji. Ponadto nastąpi przebudowa garażu związana z konstrukcją projektowanej rozbudowy. Projektowane roboty odpowiadają pojęciom rozbudowy i przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego. Wprawdzie przepisy te nie zawierają definicji powyższych robót (oprócz przebudowy która zdefiniowano poprzez dodanie pkt 7a w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. – Dz. U. Nr 163, poz. 1364 – obowiązującą od 26 września 2005 r.), jednakże orzecznictwo każe poszukiwać ich znaczenia na gruncie języka powszechnego, gdzie pojęcia "przebudowa" i "rozbudowa" oznaczają szerszy (niż np. przy "odbudowie") zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także pewnej zmianie granic budowli (wyrok NSA z 13 listopada 2001 r., II SA/Lu 892/00 powołany w Z. Kostka, Prawo budowlane – Komentarz Gdańsk 2005, s. 15). Przebudowa według powołanego pkt 7a art. 3 Prawa budowlanego oznacza wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W niniejszej sprawie przebudowie podlega jedynie garaż, co jest związane – jak wskazano w projekcie – z konstrukcją projektowanej rozbudowy. Zbędne jest odnoszenie się do wywodów skargi dotyczących wysokości budynku i ilości kondygnacji, gdyż – jak wyżej zaznaczono – inwestycja nie dotyczy budowy nowego obiektu, lecz rozbudowy budynku już istniejącego. Istotne jest zatem jedynie, by w jej wyniku nie nastąpiło zwiększenie wysokości budynku, który to warunek jest spełniony. Spełniony jest także warunek nieprzekroczenia 35 % zainwestowania całkowitej powierzchni działki. Według zamiennego projektu budowlanego po dokonanej rozbudowie powierzchnia zabudowana działki będzie wynosić 129,20 m2 , zaś cała działka ma powierzchnię 385 m2. Oznacza to, że wskaźnik zainwestowania działki będzie wynosił 33,56% (129,20/385 X 100). Należy podzielić stanowisko skarżących, iż w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji zastosowanie ma nadto § 27 ust. 6 niniejszego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiący, że "wszystkie działania prowadzone na wyznaczonych terenach M4 nie mogą naruszać ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej, w obszarze na których są one położone". Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych informacji Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta L. z dnia 17 marca 2004 r. znak: AAB.I.KK.6/7328/34/04 działka inwestorki nr 14/2 znajduje się w następujących strefach polityki przestrzennej: - "strefa Y2" – obejmująca obszary o intensywnym stopniu zurbanizowania realizowanym jako różnorodne formy zainwestowania, o dominujących formach miastotwórczych – a więc zespoły mieszkaniowe i zgrupowania aktywności gospodarczej, wraz z infrastrukturą komunikacyjną i zespołami zieleni (§ 82 tekstu Planu, oraz - "Strefa Kontynuacji Tradycji KNT5" (§ 79 tekstu Planu). Podnosząc zarzut naruszenia przez przedmiotowa inwestycję § 79 pkt 4 tekstu Planu i stwierdzając, że przepis ten mówiący m. inn. o o integracji i rewaloryzacji terenów zniszczonych i zagrożonych w procesie chaotycznej urbanizacji "znajduje w realizowanej inwestycji całkowite zaprzeczenie" skarżący tej swojej oceny w żaden sposób nie uzasadnili. Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia § 79 pkt 5 mówiącego, iż " w strefie SR i K1 wymagane jest utrzymanie skali i charakteru zabudowy w formie nie kolidującej z lokalną tradycją i z walorami krajobrazowymi – w tym ograniczenie powstawania nieuzasadnionych dominant przestrzennych (wysokościowych lub /i kubaturowych)". Pozostałe, wskazane w skardze zapisy Planu: § 76 i 80 odnoszą się do innych stref polityki przestrzennej (Strefa Ochrony Krajobrazu Otwartego z Daleką Ekspozycją Zewnętrzną EZ i Strefa Ochrony dalekiego tła panoramy śródmieścia ET2) i nie maja zastosowania do spornej inwestycji. Należy nadto podzielić stanowisko zaskarżonej decyzji, iż nie było podstaw do nakazania zamurowania "otworu drzwiowego" usytuowanego w kondygnacji przyziemia ściany północno-wschodniej przedmiotowego budynku, co uzasadniało uchylenie w tym zakresie decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie w tej części postępowania przed organem I instancji. Jak trafnie podnosi uzasadnienie zaskarżonej decyzji ściana wschodnio-północna omawianego budynku jest ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych (otworów takich nie tworzą połączenia łukowe słupa narożnego ze ściana północno-wschodnią budynku) i usytuowana jest w odległości 3,95 m od granicy działki sąsiedniej. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) odległość minimalna w takim przypadku powinna wynosić 3 m. Powyższy warunek został zatem zachowany, a zarzut skargi w tym przedmiocie jest niezasadny. Z przytoczonych wyżej względów należało uznać, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec czego skarga, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2-002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).