I OSK 453/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1194/08 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 kwietnia 2008 r. nr DOZ-AN/KS-50/06/08[8113] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1194/08, oddalił skargę T. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek T. S., na podstawie art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 157 § 1 i 3 K.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2006 r., którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury z dnia [...] sierpnia 2005 r. uchylającej decyzję P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2003 r. i przekazującej sprawę odmowy wydania pozwolenia na dokonanie podziału geodezyjnego działki nr ewidencyjny [...] o powierzchni 15,43 ha, położonej w W. gm. R., do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Kultury z dnia [...] sierpnia 2005 r. wystąpił T.S., który jest właścicielem działek nr [...],[...] oraz [...], sąsiadujących z działką nr [...], w stosunku do której toczyło się postępowanie o podział zakończone wskazaną wyżej decyzją. Oceniając czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. organ podniósł, że zgodnie z utrwalonym zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie poglądem, stroną postępowania w sprawie podziału nieruchomości jest wyłącznie właściciel nieruchomości, albowiem wyłącznie właściciela nieruchomości dotyczą prawa i obowiązki wynikające z decyzji o podziale tej nieruchomości. Wskazał ponadto, że na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. organ nadzorczy orzeka o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. T. S. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej podziału wyłącznie działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w zarządzie Nadleśnictwa L. W ocenie organu okoliczność, że wnioskodawca jest właścicielem działek sąsiednich w stosunku do działki wskazanej jako przedmiot podziału nie uprawnia do przyznania mu przymiotu strony postępowania, bowiem planowy podział dotyczył wyłącznie działki nr [...]. Podniesiono też, że istnienia interesu prawnego nie można również wywieść z faktu, iż działka ta wchodzi w skład zespołu folwarcznego "B." w J.-W., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Podnoszone przez T. S. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, m. in. fakt powiązania gospodarczego działek o numerach [...],[...] i [...], których jest właścicielem z działką nr [...], świadczą zdaniem organu o posiadanym przez stronę interesie faktycznym. T. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł, że użytkownik nieruchomości Nadleśnictwo L. – wystąpił o podział terenu leżącego w granicach ścisłej strefy konserwatorskiej zabytkowego Folwarku w J., który jest objęty rejestrem zabytków i stanowi niepodzielną całość, a budynki powiązane są ze sobą funkcjonalnie. Zdaniem skarżącego wydanie pozytywnej decyzji o podziale, a w następstwie tego sprzedaż działek stanowi przestępstwo. Wystąpienie tego rodzaju zagrożeń uzasadnia udział skarżącego w procesie decydowania w sprawie w charakterze strony, bądź świadka, dostarczającego dowodów z obowiązkiem dopuszczenia ich w sprawie (art. 75 § 1 K.p.a.). W odpowiedzi na powyższą skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wraz z argumentacją zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na mocy zaskarżonych decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na podział działki nr [...] o pow. 15,43 ha, położonej w W. gm. R., stanowiącej własność Skarbu Państwa, a wchodzącej w skład zespołu folwarcznego "B." w J.-W., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. z dnia [...] września 1989 r. i terenu dawnego folwarku wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją wymienionego wyżej organu z dnia [...] maja 1990 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo uznał, iż po stronie wnioskodawcy brak jest przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., z uwagi na brak interesu prawnego. Stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny bądź obowiązek. Tak więc, aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Następnie Sąd zauważył, iż zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który to przepis miał identyczne brzmienie w dacie wydania kwestionowanej przez skarżącego decyzji w sprawie uzyskania zezwolenia na podział nieruchomości, stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż z wnioskiem o wszczęcie postępowania podziałowego mogą wystąpić jedynie osoby posiadające tytuł własności do nieruchomości lub będący jej użytkownikami wieczystymi. Stroną takiego postępowania nie są przy tym właściciele działek sąsiadujących (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 1991 r., sygn. akt IV SA 392/91, ONSA 1993, nr 2, poz. 30, wyrok SN z dnia 25 listopada 1993 r., sygn. akt II ARN 58/93 niepubl., wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997 r. sygn. akt SA/Od 3467/95, ONSA 1997, nr 4, poz. 180). Stanowisko takie jest także wzmocnione przez fakt, że uczestnicy postępowania podziałowego są zobowiązani ponieść jego koszty. Brak byłoby podstaw prawnych do obciążania osób trzecich tymi kosztami. Sąd podzielił stanowisko organu, iż wnioskodawca w niniejszej sprawie interesu takiego nie posiada, bezsporne bowiem jest, iż właścicielem przedmiotowej działki, tak w dacie wydania kwestionowanej decyzji, jak i nadal jest Skarb Państwa. Wnioskodawca do działki nr ew. [...] nie posiadał żadnego tytułu prawnorzeczowego, nie miał również uprawnień o charakterze obligacyjnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowo organ naczelny uznał, iż okoliczności podnoszone przez skarżącego, m.in. uprzednie wydzielenie działek nr [...],[...],[...] oraz działki nr [...] z działki nr [...], jak również wpisanie do rejestru zabytków zespołu folwarcznego, którego część jest jego własnością i w skład którego wchodzi działka [...], jak również istnienie powiązań gospodarczych działek, nie uprawniają do uzyskania przez skarżącego przymiotu strony, a wskazują na interes faktyczny skarżącego, który bezpośrednio jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy podziału działki położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działek stanowiących jego własność. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.)oddalił skargę, gdyż stwierdził, iż nie było podstaw do wszczęcia i rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Od powyższego wyroku skarżący T. S. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1. Naruszenie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568), a w szczególności przepisów art. 4 pkt 2 i art. 36 ust.1 pkt 11 poprzez ich niezastosowanie, a tym samym: – nieuwzględnienie stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawie podziału wpisanej do rejestru zabytków działki nr [...]; – uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na podział wpisanej do rejestru zabytków działki nr [...]. 2. Naruszenie przepisu art. 25 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten nakłada na właściciela bądź posiadacza nieruchomości uzgodnionego z wojewódzkim konserwatorem zabytków programu zagospodarowania zabytku nieruchomego wraz z otoczeniem oraz dalszego korzystania z tego zabytku, z uwzględnieniem wyeksponowania jego wartości. W przedmiotowej sprawie uzgodnienia takiego nie było. W konsekwencji organ, a za nim Sąd – zdaniem skarżącego kasacyjnie – nie uwzględnił stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawie podziału wpisanej do rejestru zabytków działki nr [...], uznał, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na podział wpisanej do rejestru zabytków działki nr [...]. 3. Naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnie przepisu art. 28 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy; – por. B. Gruszczyński "Środki odwoławcze" w: Zagadnienia s. 75, który uważa, że naruszenie przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, niezauważone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, może być podniesione przez wskazanie w podstawie kasacyjnej odpowiedniego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego lub ordynacji podatkowej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa radcy prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie posiada on interesu prawnego uprawniającego do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie podziału wpisanej do rejestru zabytków działki nr [...]. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działka nr [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa oraz nieruchomości nr [...],[...] i [...] stanowiące własność skarżącego wchodzą w skład zespołu folwarcznego "B." w J.- W., wpisanego decyzją z dnia [...] września 1989 r. znak [...] do rejestru zabytków. Podlegają one ochronie przewidzianej przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Artykuł 4 tejże ustawy definiuje pojęcie ochrony zabytków. Polega ona w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie a także zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Artykuł 36 ust. 1 pkt 11 wspomnianej ustawy stanowi, że podejmowanie działań które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga uzyskania pozwolenia wydawanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Decyzją z dnia [...] marca 2003r. znak: [...] oraz pismem z dnia [...] marca 2006 r. znak: [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyraźnie stwierdził, że nie wyraża zgody na dokonanie podziału geodezyjnego działki nr [...]. To stanowisko zostało w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie podziału działki nr [...] całkowicie pominięte. Faktu tego nie wziął pod rozwagę również Sąd pierwszej instancji. Nie zwrócono uwagi także na przepis art. 25 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy. Przepis ten w razie chęci zagospodarowania na cele użytkowe zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru nakłada na właściciela bądź posiadacza nieruchomości uzgodnionego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków programu zagospodarowania zabytku nieruchomego wraz z otoczeniem oraz dalszego korzystania z tego zabytku, z uwzględnieniem wyeksponowania jego wartości. W przedmiotowej sprawie, według skarżącego, uzgodnienia takiego nie było. Zdaniem T. S. przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zostały w sprawie w sposób oczywisty rażąco naruszone. Brak uwzględnienia przez WSA w Warszawie tego naruszenia miało oczywisty wpływ na wydany wyrok. Zabytkiem wpisanym do rejestru jest cała nieruchomość składająca się z działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa oraz działek [...],[...] i [...] stanowiących własność skarżącego. Wpisany do rejestru zabytków folwark stanowi niepodzielną całość, a budynki powiązane są ze sobą funkcjonalnie. Skarżący będący właścicielem części działek wchodzących w skład zespołu folwarcznego, ma interes w tym, aby umożliwić trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, a także zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Ponadto w sprawie pominięto, że T. S. ubiega się o nabycie nieruchomości stanowiących część zespołu folwarcznego "B." w J.–W., a podział tych nieruchomości jest przygotowaniem do sprzedaży części nieruchomości. Autor skargi podkreślił, że interes prawny nie może się zamykać jedynie w granicach dzielonej działki, interes prawny o którym mowa w art. 28 K.p.a. obejmuje zasięgiem cały obszar chroniony. Dobro kulturowe zabytku wpisanego do rejestru jest dobrem chronionym przez ustawodawcę w sposób szczególny, nie może mieć ono mniejszej wartości niż dobro w postaci nieograniczonej możliwości korzystania i rozporządzania przysługującym prawem własności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Państwowe Gospodarstwo Leśne Nadleśnictwo L. – wniosło o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie prawidłowo uznał, że skarżący T. S. nie jest stroną postępowania dotyczącego podziału przedmiotowej działki. Jako właściciel sąsiedniej nieruchomości nie posiada interesu prawnego lub obowiązku, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Takiego uprawnienia nie dają skarżącemu przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pełnomocnik T. S. w piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2010 r. podtrzymał skargę kasacyjną i wnioski w niej zawarte i podkreślił, że sprawa dotyczy podziału działki położonej w szczególnym miejscu, bowiem na terenie, który wraz z sąsiednimi działkami wpisany jest do rejestru zabytków, a skarżący jest właścicielem części tego terenu, który jest w rozumieniu dziedzictwa narodowego jedną nierozłączna całością i dlatego ma on w sprawie interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skoro w sprawie nie występowały przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając tę sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię przepisu art. 28 K.p.a., co miało mieć zdaniem kasatora istotny wpływ na wynik sprawy, nie zasługiwał na uwzględnienie. Niezależnie od tego, że zarzut ten winien być zgłoszony w ramach zarzutów materialnoprawnych, stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia tego przepisu nie budzi zastrzeżeń. Wykładnia ta uwzględnia utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozumienie wskazanej normy, zgodnie z którym, aby mieć przymiot strony postępowania administracyjnego należy wykazać interes prawny o charakterze materialnoprawnym, wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. W żadnym razie niewystarczający jest – jak słusznie tam zauważono – interes faktyczny podmiotu zainteresowanego rozstrzygnięciem sprawy. Bezpośredni związek z powyższymi rozważaniami mają dalsze zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, to jest zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego – poprzez ich niezastosowanie, w szczególności przepisów art. 4 pkt 2 i art. 36 ust. 1 pkt 11, a także art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568). W myśl art. 4 pkt 2 powołanej ustawy ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Natomiast z art. 25 ust. 1 pkt 3 wynika, że zagospodarowanie na cele użytkowe zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru wymaga posiadania przez jej właściciela lub posiadacza uzgodnionego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków Programu Zagospodarowania Zabytku nieruchomego wraz z otoczeniem oraz dalszego korzystania z tego zabytku, z uwzględnieniem wyeksponowania jego wartości. Żaden z przytoczonych wyżej przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie mógł uzasadniać twierdzenia, że T. S., niemający żadnego tytułu prawnorzeczowego do podlegającej podziałowi nieruchomości legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. do występowania w charakterze strony postępowania. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja, którą na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. odmówiono wszczęcia na żądanie skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury z dnia [...] sierpnia 2005 r. jest zgodna z prawem. Warto przy tym na marginesie podnieść, że już w uzasadnieniu wskazanej decyzji Ministra Kultury, której stwierdzenia nieważności żądał T. S., a którą uchylono w całości decyzję pierwszoinstancyjną niezezwalającą na dokonanie podziału geodezyjnego działki numer [...] położonej w W. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji stwierdzono, że w sprawach dotyczących podziału nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, właścicielom nieruchomości sąsiednich nie przysługuje prawo do udziału w takim postępowaniu w charakterze strony stosownie do przepisu art. 28 K.p.a. Postępowanie takie nie dotyczy bowiem ani ich interesu prawnego, ani obowiązku. Tym samym ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji nie powinien dopuścić T. S. do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Podniesione w piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2010 r. dodatkowe argumenty na uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. również nie dotyczyły podstaw by przyjąć, że skarżący wykazał, iż jest stroną w niniejszej sprawie w rozumieniu tego przepisu. Nadal bowiem nie przedstawiono konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny wyprowadzony z uprawnienia lub obowiązku skarżącego, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Dodać trzeba, że dołączona do tego pisma kserokopia decyzji administracyjnej nie może mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja ta bowiem dotyczy podziału innej nieruchomości, zapadła w postępowaniu prowadzonym z udziałem innych stron, a problem dotyczący stron tego postępowania sprowadzał się do kwestii związanych z udziałem w sprawie byłego właściciela nieruchomości, ubiegającego się o jej zwrot oraz osoby będącej właścicielem budynku znajdującego się na podlegającej podziałowi działce. Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi