II GSK 164/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Anna Robotowska Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1223/08 w sprawie ze skargi T. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania do zmiany oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 października 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1223/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi T. S.A. w W. uchylił zaskarżoną decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r.; stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu [...] lipca 2006 r. Prezes UKE zatwierdził decyzją "Ofertę ramową [...] o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezes UKE uchylił w części decyzję z dnia [...]lipca 2006 r. i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. W dniu [...] września 2007 r. T. S.A., powołując się na zmianę warunków rynkowych, tj. wydanie w dniu [...] sierpnia 2007 r. opinii przez Niezależnego Biegłego Rewidenta – Ernst &Young Audit sp. z o.o., wystąpiła, w oparciu o przepis art. 43 ust. 2 PT, z wnioskiem o wydanie decyzji zobowiązującej T. S.A. do przygotowania projektu zmiany "Oferty ramowej T. S.A. o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci" w zakresie cz. 5 Oferty – "Opłaty". Pismem z [...] września 2007 r. Prezes UKE zawiadomił T. S.A., Krajową Izbę Gospodarczą Elektroniki i Telekomunikacji (dalej: KIGEiT), Polską Izbę Informatyki i Telekomunikacji (dalej: PIIT) oraz Polską Izbę Komunikacji Elektronicznej (dalej: PIKE) o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku T. S.A. i pouczył Izby o możliwości wzięcia w nim udziału. W dniu [...] września 2007 r. do Prezesa UKE wpłynął wniosek KIGEiT o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zaś w dniu [...] września 2007 r. do Prezesa UKE wpłynął wniosek PIIT o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Postanowieniami z dnia [...] października 2007 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., dopuścił KIGEiT oraz PIIT do udziału w postępowaniu. W dniu [...] stycznia 2008 r. Prezes UKE wydał decyzję odmawiającą zobowiązania T. do zmiany "Oferty ramowej T. o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci" w części 5 – "Opłaty. Decyzja ta została doręczona T. S.A. w dniu [...] stycznia 2008 r. Po rozpatrzeniu wniosku T. S.A. z dnia [...] stycznia 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. Na powyższą decyzję T. S.A z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie w całości. T. S.A. ponownie zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 39 ust. 3 w związku art. 53 ust. 5 Pt, art. 43 ust 2. Pt oraz art. 7, 11 i 77 k.p.a., ponawiając argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podniosła ponadto zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 43 ust. 2 Pt w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej zobowiązania do zmiany oferty pomimo zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania. Skarżąca wskazała, iż zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] kwietnia 2008 r., a jednocześnie w dniu [...] kwietnia 2008 r. Prezes UKE wydał decyzję nakładającą na T. S.A. obowiązek dostosowania opłat z tytułu świadczenia usług rozpoczynania połączeń, zakańczanie połączeń oraz hurtowego dostępu do sieci. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 40 ust. 4 Pt. co w ocenie skarżącej świadczy, iż według organu na T. S.A. ciąży obowiązek ustalenia opłat na podstawie ponoszonych kosztów. Powyższe obowiązki są całkowicie odrębnymi od siebie obowiązkami regulacyjnymi, albowiem uzasadnione koszty są niższe od ponoszonych. W tej sytuacji, w ocenie skarżącej, Prezes UKE zobowiązany był do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji także naruszenie art. 43 ust. 2 Pt w związku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez osobę nieprawidłowo powołaną na stanowisko Prezesa UKE. Orzekając w sprawie Sąd I instancji stwierdził, że skarga T. S.A. w W. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezesa UKE wydane zostały z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 43 ust. 2 Pt. w przypadku zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych Prezes UKE może z urzędu lub na uzasadniony wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zobowiązać operatora do przygotowania zmiany oferty ramowej w całości lub w części. W przypadku nieprzedstawienia przez zobowiązanego operatora zmiany oferty ramowej w określonym terminie, Prezes UKE samodzielnie ustala zmiany oferty ramowej w całości lub w części. Sąd podzielił pogląd, iż zmiana oferty może być również przygotowana i przedstawiona wyłącznie z inicjatywy operatora zobowiązanego do stosowania oferty. Zmiana ta musi być podyktowana warunkami rynkowymi. W ocenie Sądu skarżąca słusznie podnosi, że organ rozpoznał inny niż złożony przez Spółkę wniosek a rozpoznanie jej wniosku winno nastąpić poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia proponowanej zmiany oferty. Sąd podkreślił również, że to żądanie strony, a nie powołany przepis wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Jeżeli organ miał wątpliwości co do żądania strony inicjującej postępowanie winien ustalić treść jej żądania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.): a) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej zwanej Pt) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "zmiana oferty może być równiej przygotowana i przedstawiona wyłącznie z inicjatywy operatora obowiązanego do stosowania oferty", gdy w oparciu o ten przepis Prezes UKE może jedynie z urzędu lub na uzasadniony wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zobowiązać go do przygotowania zmiany oferty ramowej w całości lub części, b) obrazę przepisów postępowania, a mianowicie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 9 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w stopniu istotnym, c) obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a., która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającą na wadliwym sporządzeniu przez Sąd uzasadnienia wyroku poprzez nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i brak jej dokładnego wyjaśnienia, a także niedostatecznym przedstawieniu stanu sprawy, a także na niezawarciu w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania. W obszernym uzasadnieniu skarżący organ szeroko uargumentował podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S.A. wniosła – powołując się na przepis art. 184 p.p.s.a. – o oddalenie jej w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną KIGEiT wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej. W piśmie procesowym z dnia 23 października 2009 r. pełnomocnik T. S.A. oświadczył, że "odstępuje od popierania wniesionej w niniejszej sprawie skargi, rozpoznanej przez WSA wyrokiem z dnia 21 października 2009 r., wnoszę o zakończenie niniejszego postępowania wydaniem przez NSA wyroku utrzymującego w mocy uchyloną przez WSA decyzję". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem stwierdzić, że w skardze kasacyjnej trafnie został podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z postanowień art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zwrócić przy tym trzeba uwagę na to, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Nie wystarczy przy tym ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, a które nie (tak m.in. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04; ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 9). Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy oznacza ponadto obowiązek jego przedstawienia w taki sposób, by strony oraz sąd odwoławczy mogły dokonać oceny prawidłowości rozumowania sądu, a więc ocenić, czy i jakie sąd ten popełnił błędy (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt II FSK 1126/05) W świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. jest również niewątpliwym, że samo tylko przedstawienie, tj. zacytowanie, wymienienie, zaprezentowanie stanowisk strony zawierające jej zarzuty podniesione skardze, wcale nie wyczerpuje pojęcia z art. 141 § 4 p.p.s.a. o treści: "przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze", albowiem pojęcie to oznacza także rozważenie wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy. Ten obowiązek Sądu wynika bowiem także z normy odniesienia, którą stanowi art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a., określając istotę wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, a mianowicie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. jasno też wynika, że jeżeli na skutek uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać "wskazania co do dalszego postępowania". Odnosząc powyższe stwierdzenia do sporządzonego przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku oraz konfrontując go z zarzutami skargi kasacyjnej, należy zgodzić się z jej autorem, że Sąd naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istoty wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie należy bowiem zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę T. S.A w W. i zaskarżonym wyrokiem uchylił zarówno wskazaną wyżej (skarżoną) decyzję Prezesa UKE z dnia 4 kwietnia 2008 r., jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [..]. stycznia 2008 r., jednakże – wbrew wyraźnemu obowiązkowi wynikającemu z art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie sformułował w uzasadnieniu tegoż wyroku jakichkolwiek wskazań co do dalszego postępowania. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, z treści art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. jasno wynika, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Tak więc, w przypadku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji (tym bardziej gdy chodzi o decyzje organów obu instancji), a w konsekwencji konieczności rozpoznania przez organ na nowo złożonego przez T. S.A. wniosku o zatwierdzenie zmiany oferty ramowej, jako niedopuszczalny i ewidentnie naruszający przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. należało ocenić brak wskazania w uzasadnieniu skarżonego wyroku odpowiednich (jakichkolwiek) wytycznych (wskazań) co do dalszego postępowania organu w tej sprawie. Już chociażby tylko z tego względu podniesiony w pkt c petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za uzasadniony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w świetle postanowień wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w przypadku uchylenia decyzji, są niezbędne, a ich brak stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pogląd taki znajduje również potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Między innymi w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 9 września 2005 r., sygn. akt FSK 2033/04 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż uzasadnienie wyroku, które w przypadku określonym w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przedstawia dosłownie niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji, narusza w sposób oczywisty wymienione unormowanie. Ponadto należy zgodzić się z Prezesem UKE także co do tego, że Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku w sposób niedostateczny wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. W swych rozważaniach Sąd ograniczył się bowiem do przytoczenia treści przepisu art. 43 ust. 2 Pt i – bez jakiejkolwiek analizy i bliższego wyjaśnienia, całkowicie abstrahując od podnoszonych tak przez stronę, jak i przez organ argumentów – stwierdził jedynie, iż "podziela" pogląd doktryny (prof. S. Piątka), że "zmiana oferty może być również przygotowana i przedstawiona wyłącznie z inicjatywy operatora zobowiązanego do stosowania oferty. Zmiana ta musi być podyktowana warunkami rynkowymi". Na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazał zresztą nie tylko wnoszący skargę kasacyjną organ, ale także skarżąca w pierwszej instancji T. S.A., która (wnosząc w odpowiedzi na skargę kasacyjną o oddalenie skargi z uwzględnieniem drugiej przesłanki z art. 184 p.p.s.a.) między innymi stwierdziła, że choć w jej ocenie wyrok odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organu "kierując się błędnymi przesłankami" (...) oraz podkreśliła, że uzasadnienie w większym stopniu winno oprzeć się na formułowanym w jej skardze zarzucie naruszenia art. 39 ust. 3 w związku z art. 53 ust. 5 Pt. Dla porządku należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w istocie w ogóle nie rozpoznał tego zarzutu. Sąd stwierdził jedynie, że organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia "zawarł ponadto ocenę przedstawionego przez skarżącą sprawozdania z prowadzonej kalkulacji kosztów i rachunkowości regulacyjnej, co w powiązaniu z powołaniem się na art. 39 ust. 3 i art. 53 ust. 5 Pt wskazuje, iż Prezes UKE dokonał również z urzędu weryfikacji prawidłowości obliczonych przez operatora uzasadnionych kosztów". Z tego sformułowania nie wynika jasno, jakie jest stanowisko Sądu w tym względzie, zwłaszcza zaś jego ocena możliwości weryfikacji przez Prezesa UKE "prawidłowości obliczonych przez operatora uzasadnionych kosztów" oraz charakteru przeprowadzanego przez biegłego rewidenta badania. Ponadto Sąd nie rozważył wzajemnych relacji między tymi przepisami a wynikającymi z art. 43 ust. 2 Pt przesłankami "zmiany zapotrzebowania na usługi" oraz "zmiany warunków rynkowych" i nie wyjaśnił, jak jego zdaniem, w świetle tych przesłanek winna być traktowana opinia biegłego rewidenta. Nie ulega wątpliwości, że w ten sposób sporządzone uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną wydanego przez Sąd I instancji orzeczenia. Nie wyjaśnia ono toku rozumowania Sądu, który doprowadził go do wydania skarżonego wyroku i uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu spełnienie jego podstawowej funkcji, jaką jest kontrola instancyjna polegająca na analizie i ocenie postępowania sądu pierwszej instancji odzwierciedlonego w sporządzonym uzasadnieniu, w granicach podstaw kasacyjnych sformułowanych przez wnoszącego skargę kasacyjną. W świetle wskazanych wyżej wad uzasadnienia zaskarżonego wyroku i braku możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, nie jest też możliwe, a w każdym razie byłoby przedwczesne, wypowiadanie się co do podniesionego w pkt a) petitum skargi kasacyjnej zarzutu obrazy przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 2 Pt poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "zmiana oferty może być równiej przygotowana i przedstawiona wyłącznie z inicjatywy operatora obowiązanego do stosowania oferty". O ile bowiem skarżący organ zasadnie podnosi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał wnikliwej analizy przepisu art. 43 ust. 2 Pt, zaniechał też własnej analizy wniosku strony pod kątem zgłoszonego żądania i nie dokonał ustalenia jaki charakter ma zmiana oferty ramowej, oraz, jak to ujęto w skardze, "czy samo złożenie wniosku operatora (T. S.A.) o zmianę oferty ramowej, jest wystarczające, aby pominąć etap zobowiązania operatora do przygotowania zmiany oferty ramowej w całości lub części", o tyle przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty, mające podważać prawidłowość konstatacji Sądu (a w zasadzie poglądu prof. Stanisława Piątka, który ten Sąd "podzielił"), zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są dość jasne i przekonujące. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien więc wnikliwie przeanalizować wszystkie podniesione wyżej okoliczności i ponownie ocenić złożony przez T. S.A wniosek. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, uznając podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania za usprawiedliwione, i dlatego też na podstawie art. 185 § 1 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie, zważywszy m.in. na specyfikę rozpoznawanej sprawy i towarzyszące jej okoliczności, które spowodowały wystąpienie przez skarżącą w pierwszej instancji spółkę T. S.A z pismem procesowym z dnia 23 października 2009 r. oraz przyłączenie się przez jej pełnomocnika do skargi kasacyjnej, Sąd skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 207 § 2 p.p.s.a. i odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.