II OSK 219/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 272/08 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 272/08 oddalił skargę R.D. na decyzję Wojewody L. z dnia [...]czerwca 2008 r. nr [...]w przedmiocie wymeldowania. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]o wymeldowaniu R.D. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...]w L. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynikało, że sprawa wymeldowania R.D. była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 551/06 uchylił wcześniejszą decyzję Wojewody L. z dnia [...]października 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2006 r. w przedmiocie wymeldowania skarżącego ze wskazanego lokalu. Następnie decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...]Wojewoda L. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...]sierpnia 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po uzupełnieniu materiału dowodowego, decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2008 r. R.D. został wymeldowany z wyżej wymienionego lokalu. Wojewoda L. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. podał, że organ administracji, stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, na wniosek strony lub z urzędu, wydaje decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad trzy miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Wyjaśnił przy tym, że przez opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu należy rozumieć fizyczne nieprzebywanie w lokalu i skoncentrowanie swoich spraw życiowych w innym miejscu. Organ odwoławczy podniósł, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe wykazało, iż skarżący nie zamieszkiwał pod adresem zameldowania przed ostatnim aresztowaniem, które miało miejsce w dniu 3 kwietnia 2006 r. Jak wynika z pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z dnia 3 stycznia 2008 r. R.D. ubiegał się o udzielenie mu pomocy w okresie od 2000 r. do 2006 r. i jako miejsca pobytu wskazywał wiele miejsc na terenie L., a w ostatnim swoim podaniu z dnia 12 stycznia 2006 r. przed aresztowaniem oświadczył, że zamieszkuje na stancji przy ul. [...]w L. Oznacza to, że życie osobiste R.D. koncentrowało się w tym lokalu, a nie pod adresem zameldowania. Wojewoda stwierdził, że przeprowadzone dowody dawały podstawę by uznać, iż skarżący przed osadzeniem w zakładzie karnym nie zamieszkiwał pod adresem zameldowania w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji i dowodach osobistych i stwierdził, że wobec tego utrzymywanie zameldowania skarżącego byłoby sprzeczne z celem tej ustawy wymienionym w art. 9 ust. 2. R.D. w skardze do Sądu zarzucił, że decyzja Wojewody jest niesłuszna i bardzo krzywdząca, zdaniem skarżącego nie przeprowadzono rzetelnej analizy materiału dowodowego. Domagał się uwzględnienia skargi oraz przyznania mu lokalu zastępczego. Wojewoda L. w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. stwierdził, że decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. nie narusza prawa. Sąd podał w uzasadnieniu, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Przepis ten przewiduje, że organ administracji, na wniosek strony lub z urzędu, wydaje decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad trzy miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Sąd zgodził się z Wojewodą, że przez opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu należy rozumieć fizyczne nieprzebywanie w lokalu i skoncentrowanie swoich spraw życiowych w innym miejscu, z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem. Jak wskazał Sąd powyższa regulacja w powiązaniu z pozostałymi przepisami ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oznacza, że ewidencja ludności służy do odzwierciedlenia stanu faktycznego i dostarcza informacji i wiedzy o rzeczywistym miejscu pobytu obywateli. Sąd uznał za bezsporny fakt, że skarżący był zameldowany na pobyt stały w lokalu położonym przy ul. [...]w L.. Jak wskazywał zgromadzony materiał dowodowy skarżący nie przebywał pod tym adresem. J. D., matka skarżącego we wniosku z dnia 30 marca 2006 r., podała, że jej syn R. nie przebywa pod tym adresem, po opuszczeniu zakładu karnego, do chwili obecnej. Wskazała również, że nie jest jej znane miejsce pobytu syna, gdyż "przebywa i mieszka w różnych miejscach L. i poza L.". Wyjaśnienia te są zgodne w tym zakresie z ustaleniami kontroli meldunkowej przeprowadzonej przez Komisariat Policji w L. i wyjaśnieniami S K, a także informacjami Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. Ustalenia te wskazują, że R.D. nie zamieszkiwał w spornym lokalu od 2004 r. Sąd uznał, że zasadna jest argumentacja Wojewody L., że życie osobiste skarżącego koncentrowało się nie pod adresem zameldowania przy ul. [...]w L. i nie można dać wiary wyjaśnieniom skarżącego, iż lokale podawane w podaniach do MOPR-u nie były miejscami rzeczywistego pobytu. Dane uzyskane z zakładów karnych, w których skarżący przebywał świadczą, że zwolniono go warunkowo w dniu 26 maja 2003 r., skarżący został osadzony w zakładzie karnym w dniu 3 kwietnia 2006 r., a przewidywany koniec kary przypada na dzień 3 kwietnia 2014 r. Powyższe wskazuje, że Wojewoda logicznie rozumuje, że skarżący przed osadzeniem w zakładzie karnym nie zamieszkiwał w spornym lokalu przy ul. [...]a w L. Sąd pierwszej instancji uznał, że Wojewoda zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy zgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i dokonał też wnikliwej analizy tego materiału – stosownie do treści art. 80 k.p.a., znajdującej odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która spełnia wymagania przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd stwierdził, że postępowanie dowodowe nie było wolne od wad, o czym świadczy fakt, że organ nie przeprowadził wszystkich możliwych dowodów, jednak jego zdaniem uchybienia te nie podważały wyrażonej wcześniej oceny o legalności zaskarżonej decyzji i nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R.D., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 15 § 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. 2006 r. Nr 139, poz. 993) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu tezy, iż jedną z ustawowych przesłanek uzasadniających wymeldowanie z miejsca pobytu stałego, jest opuszczenie lokalu w sposób trwały, podczas gdy ustawa wskazuje, iż opuszczenie miejsca stałego pobytu winno mieć przede wszystkim charakter dobrowolny; II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 8, 10, 77, 86, k.p.a. przez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego występującego w mniejszej sprawie, a w konsekwencji zaakceptowanie wadliwego procedowania dowodów przez organy administracji publicznej i wadliwej ich oceny, jak również ustaleń Sądu meriti w zakresie dotyczącym dobrowolnego opuszczenia przez skarżącego stałego miejsca pobytu i skoncentrowania swoich interesów osobistych i majątkowych w nowym miejscu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym nieopłaconych kosztów reprezentacji z urzędu w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zaskarżony wyrok nie jest zasadny i zarzucono, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 15 § 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych przyjmując, że życie skarżącego koncentrowało się nie pod adresem zameldowania przy ul. [...]w L., a w innym miejscu w wyniku opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez skarżącego i zerwania związków z dotychczasowym lokalem. Przesłankami warunkującymi wydanie decyzji o wymeldowaniu w dniu wydawania zaskarżonej decyzji były: opuszczenie miejsca dotychczasowego pobytu bez wymeldowania w którym dana osoba jest zameldowana, a także opuszczenie miejsca dotychczasowego bez wymeldowania, nieprzebywanie w miejscu dotychczasowego pobytu co najmniej przez okres trzech miesięcy. Organ zobligowany jest do poczynienia ustaleń co do istnienia przesłanek uzasadniających wymeldowanie, przy zastosowaniu standardów ustalonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i wydania decyzji odpowiadającej poczynionym ustaleniom. W obu stanach faktycznych ujętych w art. 15 ust. 2 ustawy konieczną przesłanką jest opuszczenie lokalu. Według poglądów judykatury, podzielonych przez skarżącego, opuszczenie lokalu w rozumieniu tego przepisu musi mieć charakter trwały. Winno ono być następstwem zamiaru osoby opuszczającej, przy czym zamiar ów należy pojmować nie wyłącznie jako wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności (patrz: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r. sygn. akt V SA 3169/2000, z dnia 16 września 1986 r. sygn. akt III SA 437/86 niepublikowany, z dnia 18 marca 1987 r. sygn. akt SA/Gd 1073/86, niepublikowany). Ustalenie zatem, czy nastąpiło opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu wymaga zbadania tak pojmowanego zamiaru, w szczególności wykazania, że nastąpiło zerwanie więzi z dotychczasowym miejscem pobytu wskazujące, iż centrum życiowe osoby wymeldowywanej znajduje się w innym miejscu. W przedmiotowym postępowaniu, zdaniem skarżącego, tego nie dopełniono. Skarżący nie opuścił dotychczasowego miejsca pobytu z zamiarem skoncentrowania swoich spraw życiowych w innym miejscu, a jedynie czasowo przebywa w Zakładzie Karnym. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Zdaniem skarżącego, w powyższej kwestii ustalenia organu, jak i Sądu budzą poważne wątpliwości. Jak wynika z twierdzeń skarżącego opuszczenie przez niego mieszkania spowodowane było tymczasowym aresztowaniem, a następnie odbywaniem kary w Zakładzie Karnym. Z powyższego wynika zatem w sposób oczywisty, że skarżący nie opuścił mieszkania dobrowolnie, tylko został do tego zmuszony innymi okolicznościami. W realiach niniejszej sprawy fakt zmuszenia skarżącego do opuszczenia mieszkania jest oczywisty, stwierdzony w postępowaniu karnym (odbywanie wyroków skazujących). Opuszczenie miejsca pobytu stałego, jako niezbędna przesłanka wymeldowania, określona w art. 15 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy, winno być rozumiane jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu i dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu powinna nastąpić w sposób wyraźny, poprzez złożenie stosownego oświadczenia, ale również poprzez odpowiednie zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby. Opuszczeniem jest zatem nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji błędnie dokonał wykładni art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, gdyż stwierdził, że przesłanką wymeldowania osoby z miejsca pobytu stałego jest opuszczenie przez nią lokalu w sposób trwały, pominął tym samym przesłankę opuszczenia lokalu w sposób dobrowolny. Zdaniem strony niewyjaśnienie wymienionych wyżej okoliczności powoduje, że należy uważać zaskarżony wyrok za wydany z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 15 ust. 2 ustawy, przy czym naruszenia te w ocenie skarżącego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., a postawione w tej skardze zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zauważyć należy, że zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany. W skardze kasacyjnej zarzucono bowiem jedynie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 8, 10, 77 i 86 k.p.a., bez jednoczesnego powiązania z przepisami regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co było konieczne, skoro zarzuty te odnoszą się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który rozpoznawał skargę R.D. wniesioną na decyzję Wojewody L. z dnia 23 czerwca 2008 r. Ponadto, zarzucając wadliwość ustaleń faktycznych, skarżący stwierdził, że zarówno ustalenia organu, jak i Sądu budzą poważne wątpliwości, gdy tymczasem sądy administracyjne co do zasady nie dokonują ustaleń faktycznych, wydając swoje orzeczenia w oparciu o materiał zgromadzony w postępowaniu administracyjnym (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i o dokonane przez organy ustalenia faktyczne, o ile uznane one zostaną za poczynione zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedyny wyjątek w powyższym zakresie zawarty w art. 106 § 3 p.p.s.a., przewidujący możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji nie miał w sprawie zastosowania. Natomiast ocena, jakiej dokonał ten Sąd uznając prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie kwestionowanej przez R.D. decyzji o wymeldowaniu nie budzi wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko i wskazał motywy, jakimi kierował się dokonując oceny przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego, które mimo stwierdzenia uchybień uznał za odpowiadające wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zauważyć należy, że zgodnie z zaakceptowanymi przez Sąd ustaleniami faktycznymi, jakich dokonano w postępowaniu administracyjnym, R.D. przed osadzeniem go w 2006 r. w Zakładzie Karnym nie zamieszkiwał w spornym lokalu, już od 2004 r. Przebywał w tym czasie w różnych lokalach na terenie L., aktualne adresy pobytu podawał ubiegając się o świadczenia udzielane mu przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. i jego życie osobiste koncentrowało się wówczas nie pod adresem zameldowania przy ul. [...]w L.. Kwestionując ustalenia faktyczne w zakresie dotyczącym dobrowolnego opuszczenia przez R.D. stałego miejsca pobytu i skoncentrowania swoich interesów osobistych i majątkowych w nowym miejscu skarżący nie wykazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, mimo że w sprawie naruszone zostały w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Za bezskuteczny należało również uznać zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 15 § 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a polegającą na przyjęciu tezy, że jedną z ustawowych przesłanek uzasadniających wymeldowanie z miejsca pobytu stałego jest opuszczenie lokalu w sposób trwały, podczas gdy ustawa wskazuje, iż opuszczenie miejsca stałego pobytu winno mieć przede wszystkim charakter dobrowolny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że przepis powyższy przewiduje, iż organ administracji, na wniosek strony lub z urzędu, wydaje decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad trzy miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się, a następnie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że przez opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu należy rozumieć nieprzebywanie w lokalu i skoncentrowanie swoich spraw życiowych w innym miejscu, z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem. Chociaż Sąd nie odwołał się do utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i cytowanego w skardze kasacyjnej poglądu, zgodnie z którym przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne, to dokonane przez organy ustalenia faktyczne, przyjęte za podstawę kwestionowanego orzeczenia nie pozostawiają wątpliwości, że Sąd zastosował omawiany przepis, kierując się takim właśnie jak wskazano jego rozumieniem. Zauważyć ponadto trzeba, że chociaż zarzucone zostało w tej części skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to w istocie w ramach postawionego zarzutu błędnej wykładni art. 15 § 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych zakwestionowano dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, twierdząc, że opuszczenie lokalu przez skarżącego nie miało charakteru dobrowolnego i ma związek z czasowym pobytem w Zakładzie Karnym. Tymczasem poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania, gdyż mogą być one podważone wyłącznie w ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosek dotyczący przyznania wynagrodzenia z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej rozpozna Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.