II SA/Wa 706/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant Sylwia Falkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora Generalnego Służby Więziennej na rzecz skarżącego R. C. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją personalną nr [...] z dnia [...] maja 1997 r. Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w S. zdecydował o przyjęciu R. C. do Służby Więziennej z dniem [...] czerwca 1997 r., mianował go na stanowisko [...], ustalił wynagrodzenie i zaliczył na dzień przyjęcia do służby do wysługi lat w Służbie Więziennej okres służby w Wojsku Polskim w wymiarze [...]. Do okresu służby uprawniającej go do nagrody jubileuszowej Dyrektor zaliczył okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze [...], okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych w wymiarze [...], a także okres nadterminowej zasadniczej służby wojskowej w wymiarze [...]. W dniu [...] listopada 2007 r. R. C. skierował do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż wskazana decyzja narusza art. 100 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, § 1 ust. 1 pkt 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości nr 36/96/CZSW z dnia 14 sierpnia 1996 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Służby Więziennej w związku z art. 59 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP oraz art. 32 Konstytucji RP. Jego zdaniem naruszenie powołanych przepisów polega na niezaliczeniu przez organ do wysługi lat okresu pełnienia nadterminowej służby wojskowej. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O., działając na podstawie art. 157 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1997 r. wydanej przez Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. W uzasadnieniu organ wskazał, iż R. C. w sposób prawidłowy zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej do czasu pełnienia służby, zatem nie zostały naruszone wskazane przez wnioskodawcę przepisy. Podkreślił, iż różnica pomiędzy zasadniczą służbą wojskową, a nadterminową zasadniczą służbą wojskową polega na tym, że pierwsza z nich jest obowiązkiem każdego obywatela RP i odbywa się ją na zasadzie powołania, zaś druga sprowadza się do dobrowolnego zgłoszenia się do jej odbywania i stanowi przedłużenie obowiązkowej zasadniczej służby wojskowej, w związku z czym jej pełnienie należy uznać za rodzaj stosunku zatrudnienia. Organ stwierdził, iż w świetle art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości zaliczenia funkcjonariuszowi okresu pełnienia służby nadterminowej do stażu w służbie, uprawniającego do dodatku za wysługę lat, bowiem okres pełnienia służby nadterminowej nie znajduje się w katalogu okresów uwzględnianych przy ustalaniu wysokości takiego dodatku. Od powyższej decyzji R. C. złożył odwołanie do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, wnosząc o jej uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji personalnej Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. nr [...] z dnia [...] maja 1997 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 i art. 158 § 1 Kpa, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Badając decyzję nr [...] z dnia [...] maja 1997 r. pod kątem wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, Dyrektor Generalny Służby Więziennej stwierdził, iż z chwilą przyjęcia R. C. do Służby Więziennej, w oparciu o zapis w książeczce wojskowej, prawidłowo zaliczono mu do wysługi lat w Służbie Więziennej jedynie okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze [...], zgodnie z obowiązującym wówczas art. 100 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 1 ust. 1 pkt 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości nr 36/96/CZSW z dnia 14 sierpnia 1996 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Służby Więziennej. Powołując się na art. 59 pkt 1 lit. a i b, art. 82 ust. 1 i art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP organ stwierdził, iż nie ma podstaw do zaliczenia funkcjonariuszowi do wysługi lat okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Zwrócił uwagę, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia zasadniczą służbę wojskową i nadterminową zasadniczą służbę wojskową, przy czym obie traktuje jako czynną służbę wojskową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. C. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił organowi, iż wydając przedmiotową decyzję rażąco naruszył art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezaliczeniu do wysługi lat okresu nadterminowej służby wojskowej. Podniósł ponadto, iż w niniejszym postępowaniu naruszone zostały art. 59 oraz art. 82 i następne ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, art. 32 Konstytucji RP, a także przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości nr 36/96/CZSW z dnia 14 sierpnia 1996 r. W ocenie skarżącego pojęcia "zasadniczej" i "nadterminowej" służby wojskowej nie zostały co prawda wyjaśnione w ustawie o Służbie Więziennej, jednak interpretacja przepisów ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP (w szczególności art. 82 i art. 86) nie pozostawia wątpliwości, iż każda służba nadterminowa jest jednocześnie służbą zasadniczą. Na poparcie swojej tezy powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt I OSK 283/06. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, powołując się na ustalenia faktyczne i prawne zawarte w wydanych w sprawie decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z zupełnie innych powodów, aniżeli w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezależnie bowiem od doniosłości zarzutów skarżącego, jak również bez względu na argumenty przedstawione przez organ, przede wszystkim w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia, czy akt rangi podustawowej może kreować "nowe" kategorie spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych. W szczególności istota sprawy sprowadza się do tego, czy zaliczenie bądź odmowa zaliczenia funkcjonariuszowi Służby Więziennej okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu stażu służby uprawniającego do dodatku za wysługę lat lub nagrody jubileuszowej, na podstawie art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 z późn. zm.) i § 1 ust. 1 pkt 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości nr 36/96/CZSW z dnia 14 sierpnia 1996 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Służby Więziennej (niepublikowane), następuje w formie decyzji administracyjnej. Pytanie o prawną formę określonego rozstrzygnięcia wiąże się zawsze z szerszym zagadnieniem, dotyczącym rodzaju sprawy, w ramach której to rozstrzygnięcie jest dokonywane. Innymi słowy, ustalenie, że dane rozstrzygnięcie (np. przyznanie, zaliczenie bądź odmowa) następuje w formie decyzji administracyjnej, wymaga uprzedniego wykazania, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, iż mamy do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Istota decyzji administracyjnej została określona w art. 104 tego Kodeksu, według którego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Do przyjęcia, iż dana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej załatwianej w formie decyzji administracyjnej, konieczne jest występowanie takich niezbędnych elementów, takich jak: podstawa prawna (materialna i formalna) wydania ewentualnej decyzji, organ administracji publicznej właściwy do wydania tego aktu oraz podmiot, którego sfera praw i obowiązków będzie kształtowana omawianym aktem indywidualnym. W świetle przepisów powołanej ustawy o Służbie Więziennej brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej zaliczającej bądź odmawiającej zaliczenia funkcjonariuszowi Służby Więziennej okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu stażu służby uprawniającego do dodatku za wysługę lat lub nagrody jubileuszowej. Przedstawiony w tej ustawie system środków prawnych wyklucza zastosowanie w omawianym zakresie formy decyzji administracyjnej, a zatem ustalenie stażu służbowego funkcjonariusza, na potrzeby zarówno nagrody jubileuszowej, jak i dodatku za wysługę lat, jest po prostu istotnym elementem postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego i nie stanowi w związku z tym przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej. Art. 28 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że stosunek służbowy funkcjonariusza powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolności zgłoszenia się do służby. Początek służby liczy się od dnia określonego w decyzji o mianowaniu funkcjonariusza na stanowisko służbowe (ust. 2). Mianowanie może nastąpić po odbyciu zasadniczej służby wojskowej albo po przeniesieniu do rezerwy (ust. 3). Zgodnie z ust. 5, decyzja o mianowaniu funkcjonariusza na stanowisko służbowe powinna w szczególności określać: 1) stanowisko i miejsce pełnienia służby, 2) termin rozpoczęcia służby, 3) uposażenie. Pomimo, że powyższy przepis nie upoważnia właściwego organu do wydawania decyzji zaliczającej bądź odmawiającej zaliczenia funkcjonariuszowi Służby Więziennej okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu stażu służby uprawniającego do dodatku za wysługę lat lub nagrody jubileuszowej, to jednak Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w S. w decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] maja 1997 r. zawarł takie rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 100 ust. 2 tejże ustawy zostało wydane zarządzenie Ministra Sprawiedliwości nr 36/96/CZSW z dnia 14 sierpnia 1996 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Służby Więziennej. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 tego zarządzenia, do wysługi lat funkcjonariuszy Służby Więziennej, podlegającej uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat, wlicza się m.in. okres zasadniczej służby wojskowej. W myśl § 3 zarządzenia, zaliczenie okresów służby (zatrudnienia) następuje w formie decyzji personalnej. W ocenie Sądu intencją ustawodawcy było przekazanie organowi uprawnień wykonawczych w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do wydania decyzji o charakterze konstytutywnym, a takimi niewątpliwie są decyzje wypowiadające się co do uposażenia zasadniczego bądź nagrody jubileuszowej. Nasuwa się zatem konkluzja, że wykreowanie w akcie podustawowym "nowej" kategorii spraw administracyjnych, podlegających w istocie rozpoznaniu według Kodeksu postępowania administracyjnego, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie, wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego. Uregulowanie bowiem formy prawnej rozpoznawania określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej należy do materii ustawowej, a przyjęcie przez organ, że zaliczenie lub odmowa zaliczenia okresu pracy do okresu służby wymaga formy decyzji administracyjnej, nie odpowiada regulacjom pragmatycznym, jak i zasadom systemowym (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 24 września 2001 r., sygn. OPS 8/01; publ. ONSA 2002 r. nr 1, poz. 9). Wliczanie okresów pracy do stażu pracy, związane z uprawnieniami do dodatku za wysługę lat lub nagrody jubileuszowej, nie jest zatem dokonywane w drodze decyzji administracyjnej, lecz wynika z innych odpowiednich dokumentów i może być przedmiotem oceny przy ustalaniu wysługi lub prawa do nagrody jubileuszowej. Jeżeli okoliczność ta miałaby wynikać z odrębnej decyzji (czy też jednej decyzji rozstrzygającej o kilku kwestiach jednocześnie tak, jak w niniejszej sprawie), bezzasadne byłoby zobowiązywanie funkcjonariusza do jej udowodnienia i to przed organem właściwym do wydania decyzji. W kwestii relacji pomiędzy ustawą a aktem wykonawczym wielokrotnie wypowiadał się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. W orzeczeniu z dnia 28 maja 1986 r., sygn. akt U 1/86 (OTK 1986, nr 1, poz. 2), Trybunał Konstytucyjny wyszedł z założenia, podzielanego powszechnie przez naukę prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego, że rozporządzenie nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami lub na ich podstawie, nie może też treści w nich zawartych powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować (por. również orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 kwietnia 1987 r., sygn. akt K 1/87, OTK 1987, nr 1, poz. 3). Z powyższego wypływa wniosek, iż nie można dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów zawierających upoważnienia ustawowe oraz że materia, która w świetle ustawy należy do niej samej, nie może być przekazywana organom wykonawczym. Jest zatem niewątpliwe, iż organ wkroczył w materię, która należy do samego ustawodawcy. Reasumując, zaliczenie bądź niezaliczenie okresu pracy (służby) stanowić powinno jedynie przedmiot postępowania dowodowego prowadzonego dla potrzeb ustalenia dodatku za wysługę lat lub prawa do nagrody jubileuszowej. Oznacza to, że w sprawie takiej, jak niniejsza, organ wpierw powinien ocenić dowody, a dopiero na tej podstawie powinien decyzją administracyjną ustalać kwestię nadrzędną, czyli prawo do dodatku stażowego lub prawo do nagrody jubileuszowej. Kwestia ewentualnego zaliczenia bądź odmowy zaliczenia przedmiotowego okresu pracy powinna stanowić jedynie przedmiot uzasadnienia decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. dotyczącą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1997 r. uznając ją za nieprawidłową (naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), albowiem - w obliczu powyższych wywodów i abstrahując od merytorycznych zarzutów skargi - istniały wszelkie podstawy do stwierdzenia jej nieważności. W związku z tym należało również uchylić decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O., która zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy. Należy również wyjaśnić, iż w ramach art. 156 § 1 Kpa możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w części, gdy tylko ta część zawiera wady, które jednak nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1990 r., sygn. akt II SA 740/90, publ. ONSA 1991, z. 1, poz. 7 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt III RN 3/02, publ. OSNP 2004, z. 4, poz. 56). Z uwagi na istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S., Sąd nie odnosił się do kwestii merytorycznych będących przedmiotem skargi. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy, zaś o kosztach rozstrzygnął na podstawie art. 200 ustawy.