II SA/Kr 694/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Piotr Głowacki (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. sprawy ze skargi A. Spółki z.o.o w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...]. znak: [...], wydaną na podstawie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, art. 53 ust. 3, art. 54 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717, ze zm.), w związku z art. 6 pkt 1 i art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku: A. Sp. z o.o. w W. z dnia [...]. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa stacji bazowej [...] Telefonii Komórkowej Nr [...] przy ul. [...] w K. " - dz. nr [...] obr.[...]. Organ wskazał w uzasadnieniu, że dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w kontekście przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Przeanalizowano stan zagospodarowania terenu w rejonie projektowanej inwestycji. Wnioskowana inwestycja obejmuje budowę znacznej wysokości wieży betonowej (30m) na części dz. nr [...]. Inwestycja dotyczy również budowy dwóch kontenerów obsługujących stację. Wnioskowany teren znajduje się w [...] części K. , od ul.[...] która jest drogą o znaczeniu powiatowym. Teren inwestycji zlokalizowany jest w strefie nadzoru archeologicznego, na terenie średnio zainwestowanym obiektami o drobnej granulacji. Przedmiotowy teren znajduje się na obszarze o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej o średniej intensywności, na terenie Osiedla [...] gdzie omawiana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajduje się na styku z powstałą w ostatnich latach enklawą zabudowy wielorodzinnej (dostępną z ul. [...]). Wobec powyższego organ l instancji uznał, że lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego o wysokości 30 m n.p.t., o parametrach odbiegających od dominujących w opisanym wyżej rejonie parametrów wysokościowych (tj. do około 12 metrów n.p.t) byłaby sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, o których mowa w art. 1 ust 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1, w związku z art. 53 ust. 3 i 54 pkt 2 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest bowiem możliwe wyznaczenie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, skoro inwestycja określona we wniosku stoi w rażącej sprzeczności z tymi wymaganiami. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. , zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ wniosek o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego zawierał wszystkie wymagane elementy, a mimo to organ uznał, że realizacja tej inwestycji byłaby sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego, o których mowa w art. 1 ust 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1, w związku z art. 53 ust. 3 i 54 pkt 2 lit. a tej ustawy. W ocenie odwołującego się decyzja organu l instancji nosi znamiona dowolności, ponieważ organ nie wyjaśnił dostatecznie, czym kierował się przy wydaniu decyzji, rozstrzygnięcie nie wskazuje na indywidualne przesłanki, jakimi kierował się organ, a jej uzasadnienie faktyczne nie czyni zadość wymaganiom art. 107 § 3 kpa, gdyż w sposób ogólnikowy charakteryzuje teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja oraz nie wskazuje wyraźnie, dlaczego zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy jest sprzeczne z odrębnymi przepisami. Ponadto odwołujący zarzucił, że organ l instancji bezzasadnie potraktował analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu jako dowód z opinii biegłych, nie dając stronie możliwości zapoznania się z jej treścią przed wydaniem decyzji oraz wskazał na brak koniecznych ustaleń ze strony organu co do spełnienia przesłanek z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] znak: [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 2, art. 50, art. 53, art. 54, art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717, ze zm.) w zw. z art. 6 pkt 1 i art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004r, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podzielono ustalenia i argumenty organu l instancji oraz podano, że planowana inwestycja winna być zgodna w pierwszej kolejności z przepisami samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w dalszej z innymi przepisami odrębnymi, ponieważ w innym przypadku organ zobligowany byłby do wydania w każdym przypadku decyzji pozytywnej, bez względu na jej sprzeczność z podstawowymi zasadami kształtowania przestrzeni określonymi w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto ustawodawca wprowadził wymóg analizy stanu faktycznego terenu i sporządzenie projektu decyzji przez osobę legitymującą się odpowiednim poziomem merytorycznym, (art. 50 ust. 4), która ma określać brak sprzeczności planowanej ustawy z wymaganiami m.in. ładu przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że nie uwzględnienie przesłanek z art. 30 ust. Prawa budowlanego regulujących instytucję sprzeciwu w przypadku robót budowlanych, do których inwestor przystępuje na podstawie zgłoszenia są niezrozumiałe dla organu odwołującego i nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Nie ma również podstaw, aby zarzucić organowi l instancji naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i nienależyte zgromadzenie oraz ocenę materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Ustalenia faktyczne nie budzą w sprawie wątpliwości, a szerokie uzasadnienie o wysokich walorach merytorycznych w pełni zasługuje na uwzględnienie, w szczególności z punku widzenia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Poza tym argumentacja zawarta w odwołaniu w znacznym stopniu dotyczyła zasadności uznania niniejszej inwestycję za należącą do kategorii celu publicznego, który w rozpatrywanej sprawie nie budził wątpliwości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. Sp. z o.o. w W. , podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami odrębnymi, w konsekwencji nieprawidłowej wykładni: - art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ogólne odniesienie się do wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych, krajobrazowych oraz potrzeb interesu społecznego w zakresie uznania, że inwestycja jest sprzeczna z ogólnymi zasadami kształtowania ładu przestrzennego; - naruszenie art. 84 k.p.a. poprzez uznanie, że analiza urbanistyczna stanowi dowód w sprawie o znaczeniu dowodu z opinii biegłego, podczas gdy nie ma żadnych podstaw, aby analizę urbanistyczną utożsamiać z opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., a samego autora analizy z biegłym; wskazać przy tym należy, że ustalenia analizy urbanistycznej zostały przyjęte jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji; - pominięcie naruszenia przez Prezydenta Miasta K. przepisów art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, art. 107 k.p.a. w zakresie nieprawidłowego uzasadnienia wydanej decyzji. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa. Skarżący wskazała też, że klauzule generalne zawarte w art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą stanowić głównej podstawy odmowy przez organ ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ upoważniałoby to organy administracji do wydawania rozstrzygnięć w znacznym stopniu dowolnych. Organy naruszyły przepisy regulujące zasady wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego poprzez oparcie decyzji odmownej na klauzulach generalnych zwartych w w/w przepisach ustawy bez wskazania konkretnych przepisów szczególnych, z którymi byłaby sprzeczna planowana inwestycja. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, a także utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji dotknięte są naruszeniami o takim właśnie charakterze, zatem nie mogły pozostać w obrocie prawnym. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż podjęte przez organy administracji publicznej rozstrzygnięcia dotknięte są naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego, ustalonego w sprawie. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zarówno Prezydent Miasta K. , jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonały interpretacji tego przepisu przez pryzmat art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, obligującego do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, jak i art. 2 pkt 1, wskazującego, iż pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Organy uznały również, iż w zakresie pojęcia "przepisów odrębnych", użytego w art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mieszczą się przede wszystkim przepisy tejże ustawy. W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, komentarz do art. 56), co oznacza, że w wypadku zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 13 czerwca 2006r. (sygn. akt IV SA/Wa 441/06), w którym Sąd stwierdził, że "Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa." W ocenie Sądu przyjęcie, iż podstawą odmowy ustalenia lokalizacji może być niezgodność z normami niedookreślonymi- takimi jak powołane wyżej przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 ustawy, jest sprzeczne z tak rozumianym charakterem decyzji, pozostawiając nadmierny luz decyzyjny organom administracji publicznej. W ocenie Sądu, przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 ustawy są przede wszystkim przepisy, umiejscowione w innych ("odrębnych") aktach prawnych niż sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tejże ustawy mogą rzecz jasna również stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia odmownego, jednakże podstawowym i niezbędnym warunkiem wówczas musi być szczegółowość normy prawnej. Oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Ustawa rzecz jasna ma za zadanie kształtować i chronić ład przestrzenny, jednakże środki do tego służące określone są precyzyjnie w przepisach o charakterze szczególnym, w tym regulujących ustalanie warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 października 2007r. (sygn. akt II SA/Lu 618/07), że "Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi np. chroniącymi ład przestrzenny (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy." W wyroku tym Sąd podkreślił także, że "Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie". Rację mają organy administracji publicznej wskazując, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stanowi substytut planu miejscowego i jest instytucją zbliżoną do decyzji, ustalającej warunki zabudowy. W tym jednak przypadku oprócz podobieństw, sprowadzających się do podobnej funkcji obu rodzajów rozstrzygnięć w toku procesu inwestycyjnego, istotniejsze są różnice w zakresie przesłanek wydania decyzji w obu tych trybach, a wynikające ze specyfiki zamierzeń inwestycyjnych. Trzeba podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy, oprócz ogólnego wymogu zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5) musi spełniać szereg innych przesłanek, w tym warunek kontynuacji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1), w czym zresztą należy upatrywać rozwinięcia i uszczegółowienia zasady ochrony ładu przestrzennego. W odniesieniu do decyzji, ustalającej lokalizację celu publicznego, ustawodawca wymogu takiego nie przewidział. Wystarczy zresztą dokonać analizy art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zawierającego katalog inwestycji celu publicznego, aby dojść do wniosku, że zastrzeżenie takie byłoby całkowicie chybione. Charakter większości z tych inwestycji - dla przykładu dróg i linii kolejowych - wyklucza nie tylko zastosowanie zasady kontynuacji zabudowy i zagospodarowania, ale wręcz przesądza, że realizacja każdego takiego zamierzenia musi doprowadzić do naruszenia i przekształcenia istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego. Z oczywistych bowiem względów nie można wymagać, aby dla ustalenia lokalizacji linii kolejowej niezbędne było istnienie w bliskim sąsiedztwie innych linii kolejowych bądź obiektów, które charakteryzują się podobnymi parametrami. W odróżnieniu zatem od zamierzeń, objętych obowiązkiem uzyskania warunków zabudowy, z samej swojej istoty inwestycja celu publicznego nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania i zabudowy danego obszaru, zawsze bądź prawie zawsze będzie od takiego stanu znacząco odbiegać. Skoro ustawodawca nie przewidział- jak ma to miejsce w odniesieniu do warunków zabudowy i wynika w tym zakresie z przepisów wykonawczych- aby dopuszczalne parametry obiektów inwestycji celu publicznego odpowiadały średnim wartościom, występującym na danym terenie, najwyraźniej dopuścił, aby obiekty o charakterze celu publicznego odbiegały od tych wartości. Skoro tak, to warunek kontynuacji i dostosowania charakteru zabudowy nie został w ustawie zastrzeżony, co czyni niedopuszczalnymi próby wprowadzenia go za pomocą rozszerzającej interpretacji klauzul generalnych, takich jak ład przestrzenny. Z samej technicznej istoty urządzenia, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, wyposażona w anteny nadawcze i odbiorcze, wynika konieczność wykonania jej na odpowiednio wysokim maszcie, który musi znacząco przewyższać istniejącą zabudowę. Podzielenie stanowiska organów administracji, zaprezentowanego w kontrolowanych decyzjach, musiałoby prowadzić do wniosku, że w żadnym wypadku nie jest możliwe ustalenie lokalizacji takiego celu publicznego, albowiem maszt anteny stacji zawsze będzie górował nad terenem lub okoliczną zabudową, zawsze zatem wprowadzi jakąś dysharmonię w istniejący sposób zagospodarowania obszaru. Jednak sama ta okoliczność nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. W świetle art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może ona zapaść wyłącznie wówczas, kiedy inwestycja naruszałaby przepisy odrębne- wśród nich szczegółowe normy, zawarte w tej samej ustawie, a także wynikające z przepisów, umiejscowionych w innych aktach prawnych. Tymczasem organy administracji publicznej nie przeanalizowały inwestycji pod kątem tak właśnie rozumianych przepisów odrębnych, nie badając na przykład jej zgodności z normami w zakresie ochrony środowiska. W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej winny ocenić zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 ustawy, nie uciekając się przy tym do wydania decyzji odmownej, opartej o niedookreślone klauzule generalne, rozumiany w sposób sprzeczny z istotą ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.