I OSK 651/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1264/08 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Policji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz T. S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1264/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Policji, oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd powołał się na następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zwolnienia T. S. ze służby w Policji w części dotyczącej daty zwolnienia funkcjonariusza i ustalił nowy termin zwolnienia na dzień [...] lipca 2008 r., utrzymując w mocy rozkaz w pozostałej części. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ ten wyjaśnił, że w związku z prośbą T. S. z dnia [...].04.2003 r. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. zwolnił funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska w Biurze ds. [...] Komendy Głównej Policji i z dniem [...] czerwca 2003 r. mianował na stanowisko eksperta Wydziału [...] w 11 grupie uposażenia zasadniczego w kwocie [...] zł z mnożnikiem 1.52 kwoty bazowej, dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł oraz dodatkiem kontrolerskim w wysokości 35 % kwoty bazowej. W dniu [...] maja 2003 r. T. S. wniósł odwołanie od rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając wniosek Komendanta Głównego Policji o zezwolenie na zachowanie T. S. zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o Policji od dnia 1 czerwca 2003 r. zachował ww. 16 grupę uposażenia zasadniczego i stopień etatowy nadinspektora. Organ nie rozpatrzył zaś odwołania T. S. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2003 r. w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe. Z uwagi na ponad trzydziestoletnią wysługę emerytalną w marcu 2004 roku przełożony policjanta przeprowadził z nim rozmowę dotyczącą zamiaru rozwiązania stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, a następnie w dniu [...] kwietnia 2004 r. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] zwolnił policjanta ze służby z dniem [...] czerwca 2004 r. na podstawie powołanego wyżej przepisu. W decyzji tej określono m. in. składniki uposażenia, prawo do zachowania stopnia etatowego nadinspektora oraz 16 grupy uposażenia z mnożnikiem 2.53 w kwocie [...] zł, dodatek służbowy w kwocie [...] zł i dodatek kontrolerski w wysokości 35 % kwoty bazowej. Po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] kwietnia 2004 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty rozwiązania stosunku służbowego, dodatku służbowego w kwocie [...] zł oraz wypłaty dodatku kontrolerskiego i ustalił nowy termin rozwiązana stosunku służbowego na dzień [...] czerwca 2004 r. i wysokość dodatku funkcyjnego w kwocie [...] zł. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu [...] marca 2007 r. T. S. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę T. S. na powyższą decyzję, wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1455/07 z dnia 7 lutego 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję poprzedzającą. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że decyzja z dnia [...] czerwca 2004 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby nie została doręczona skarżącemu, co spowodowało, że nie weszła ona do obrotu prawnego. W związku z powyższym wyrokiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrzył odwołanie funkcjonariusza z dnia [...] maja 2003 r. od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2003 r. o mianowaniu na stanowisko służbowe i decyzją z dnia [...] maja 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na stanowisko, ustalił nowy termin zwolnienia z zajmowanego stanowiska na dzień [...] maja 2008 r. oraz nowy termin mianowania na stanowisko na dzień [...] czerwca 2008 r. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu odwołania T. S. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2004 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji wydał decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż podstawą materialno-prawną zwolnienia T. S. ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Organ wprawdzie podkreślił, iż osiągnięcie wieku emerytalnego nie jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, jednak decyzja w tym zakresie należy do przełożonego funkcjonariusza, a skoro T. S. posiada ponad 36 – letnią wysługę lat to niewątpliwie spełnia przesłanki określone w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy. Organ wyjaśnił także, iż rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2004 r. rozstrzyga wyłącznie o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, określone zaś w nim stanowisko służbowe, nazwa komórki organizacyjnej, czy składniki uposażenia zostały powołane wyłącznie dla celów ewidencyjno – informacyjnych. Kwestia ustanowienia składników uposażenia została już ostatecznie ustalona w odrębnym postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2008 r., utrzymującą w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2003 r. o mianowaniu na stanowisko służbowe. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T. S. do WSA w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 kpa poprzez naruszenie § 21 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, a ponadto naruszenie art. 138 § 2 kpa w związku z § 22 cyt. rozporządzenia. Skarżący podnosił, iż postępowanie odwoławcze w sprawie zwolnienia go ze służby stało się bezprzedmiotowe z uwagi na wydanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] maja 2008 r. ostatecznej decyzji Nr [...] uchylającej rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. – w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska i pełnienia obowiązków oraz daty mianowania na stanowisko i ustającej nowy termin zwolnienia z zajmowanego stanowiska i pełnienia obowiązków na dzień [...] maja 2008 r. oraz nowy termin mianowania na stanowisko na dzień [...] czerwca 2008 r. W związku w powyższym organ rozpoznając odwołanie winien był umorzyć postępowanie a nie ponownie rozstrzygać co do istoty. Skarżący wskazał, iż nawet gdyby przyjąć, że postępowanie odwoławcze było bezprzedmiotowe to i tak zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. podlegałaby uchyleniu w całości. Przed wydaniem tej decyzji skarżący nie został poinformowany o zamiarze rozwiązania z nim stosunku służbowego, co stanowiło rażące naruszenie § 21 rozporządzenia z dnia 2 września 2002 r. Skarżący zarzucił także organowi, iż ten przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie ustalił prawidłowej grupy zaszeregowania i wysokości dodatków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i związane z nim argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż T. S. posiada ponad 36 – letnią wysługę emerytalną, przez co został spełniony warunek określony w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, co oznacza, iż była to podstawa do zwolnienia go ze służby. Organ wyjaśnił także, iż nie brał pod uwagę przebiegu dotychczasowej służby, ponieważ nie był do tego zobowiązany, zaś skarżący spełnił przesłankę do zwolnienia go ze służby, bez względu na inne dodatkowe przymioty funkcjonariusza organ mógł takiego zwolnienia dokonać. Sąd I instancji uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, iż organ decyzją z dnia [...] maja 2008 r. zakończył postępowanie w sprawie zwolnienia go ze służby i tym samym rażąco naruszył prawo wydając kolejną decyzję w dniu [...] lipca 2008 r. Sąd uznał, iż organ wydał decyzję z dnia [...] maja 2008 r. po rozpatrzeniu odwołania skarżącego z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie zwolnienia i mianowania go na stanowisko służbowe. Wspomnianym rozstrzygnięciem organ zakończył zatem postępowanie administracyjne w innym odrębnym przedmiocie. Sąd podzielił stanowisko organu, że zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. traktowała tylko o zwolnieniu ze służby, zaś w zakresie stanowiska służbowego i składników uposażenia opierała się na ustaleniach poczynionych w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Sąd ocenił również jako nietrafny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia § 21 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. W teczce akt osobowych skarżącego znajduje się bowiem notatka służbowa sporządzona na okoliczność przeprowadzonej w dniu [...] marca 2004 r. rozmowy ze skarżącym dotyczącej zamiaru rozwiązania z nim stosunku służbowego z uwagi na nabycie prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Przewidywana data zwolnienia ze służby została określona na dzień [...] czerwca 2004 r. i taką datę wskazywał rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2004 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby, co stanowi – zdaniem Sądu I instancji – wystarczająco dobrze spełniony wymóg określony w podanym § 21 cyt. rozporządzenia. Sąd uznał, że nie ma racji skarżący twierdząc, iż organ powinien poinformować go o zamiarze zwolnienia powtórnie przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., bowiem zaskarżona decyzja została wydana w związku z rozpoznaniem odwołania skarżącego od decyzji I instancji i funkcjonariusz powinien był spodziewać się, iż prowadzone postępowanie ma na celu rozwiązanie z nim stosunku służbowego. Zgodnie z § 21 cyt. rozporządzenia przełożony policjanta obowiązany jest poinformować funkcjonariusza o zamiarze rozwiązania stosunku służbowego ze wskazaniem przyczyny przed upływem co najmniej 3 miesięcy przed przewidywanym terminem zwolnienia, a zatem nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia ze skarżącym kolejnej rozmowy. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. S. zarzucając wyrokowi Sądu I instancji na zasadzie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kpa i art. 105 § 1 kpa przez błędne uznanie, że postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji zwalniającego skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2004 r. nie stało się bezprzedmiotowe, pomimo wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] maja 2008 r. ostatecznej decyzji administracyjnej nr [...] o mianowaniu skarżącego na nowe stanowisko służbowe z dniem [...] czerwca 2008 r. i w konsekwencji niedopuszczalne oddalenie skargi z dnia [...] sierpnia 2008 r. i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008 r. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i § 22 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów przez niedopuszczalne oddalenie skargi z dnia [...] sierpnia 2008 r. i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008 r., pomimo, że utrzymuje ona w mocy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w części błędnie ustalającej grupę zaszeregowania ostatnio zajmowanego przez skarżącego stanowiska służbowego i wysokość przyznanych mu dodatków do uposażenia. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 141 § 4 ppsa poprzez niewyjaśnienie przyczyn nieuwzględnienia sformułowanego przez skarżącego w pkt III skargi zarzutu naruszenia przez zaskarżoną decyzję przepisów art. 138 § 2 kpa w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. Skarżący zarzucił również naruszenie prawa materialnego, tj. § 21 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wobec udzielenia skarżącemu przed wydaniem rozkazu personalnego o numerze [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. informacji o zamiarze zwolnienia go ze służby w policji z dniem [...] czerwca 2004 r. nie było konieczne udzielenie skarżącemu informacji o zamiarze zwolnienia go ze służby z dniem [...] lipca 2008 r. przed wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący T. S. podniósł okoliczności i argumenty podobnej jak w dotychczasowym w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Skarga kasacyjna T.S. zasługuje na uwzględnienie jednakże częściowo także z innych przyczyn aniżeli podnosi to skarżący. W szczególności należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej że Sąd I instancji, naruszył przepis art.141 § 4 ppsa ,ponieważ uzasadnienie wyroku nie odpowiada w pełni wymaganiom zawartym w tym przepisie, zwłaszcza co do prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy pozwalającego na przyjęcie właściwego stanu faktycznego sprawy pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu Sądu I instancji wymienione są wszystkie decyzje skierowane do T. S. i to zarówno dotyczące mianowania go na nowe stanowisko wraz z zaszeregowaniem uposażenia ,jego innych składników jak i dotyczących kwestii zasadniczej tj. rozwiązania z nim stosunku służbowego. Po zapoznaniu się z przebiegiem postępowania w tej sprawie przedstawionym w uzasadnieniu wyroku ,trudno jest jednoznacznie ocenić czy skarżący pozostaje w służbie czy tez zostawał z niej zwolniony a jeżeli tak to z jaką datą i z jakich przyczyn. Sąd I instancji nie uporządkował prawidłowo poszczególnych etapów postępowania i nie powiązał w wystarczającym stopniu wydanych w sprawie rozkazów personalnych /decyzji/ ze skutkami prawnymi, relacjonując jedynie fakt ich wydania i zakres przedmiotowy które decyzje te regulowały. Po wydaniu decyzji w toku postępowania zainicjowanego wydaniem rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. a następnie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nastąpił 3 letni okres przerwy, bowiem dopiero w dniu [...] marca 2007 r. T. S. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Jak to wynika z akt sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] lipca 2008 r. wydał decyzję nr [...] mocą której zmienił rozkaz personalny nr [...] w części dotyczącej zwolnienia skarżącego ze służby w Policji i ustalił nowy termin zwolnienia go na dzień [...]07.2008 r. pomimo wydania w dniu [...] maja 2008 r. decyzji nr [...] o mianowaniu T.S. z dniem [...].06.2008 r. na nowe stanowisko służbowe z zachowaniem 16 grupy uposażenia i etatu nadinspektora. Słusznie zatem zarzuca skarżący że decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. wydana została z naruszeniem art.138§1 pkt 3 kpa i art.105 §1 kpa,bowiem w obrocie prawnym funkcjonują dwie wzajemnie częściowo sprzeczne decyzje wskazane wyżej. Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący tej sprzeczności zwłaszcza w zakresie ustalenia obiema decyzjami grup uposażenia i wysokości dodatków do niego.- a także nie odniósł się dostatecznym stopniu do zarzutów podnoszonych w tym zakresie prze skarżącego. Z tego względu Sąd I instancji akceptując regulacje objęte decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. przepis art.145§1 pkt.1 lit.c ppsa w zw. z art.138§2 kpa i § 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (DzU nr 151 z 2002 r. poz.1261/ Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien szczegółowo odnieść się do zarzutów skargi T.S. i dokonać wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego w sprawie ,szczególnie w zakresie skutków prawnych decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego i jednoznacznie ocenić czy są one zgodne z przepisami ustawy o Policji a także odpowiadają przepisom procedury administracyjnej. Z tych przyczyn w oparciu o art.185§1 ppsa i art.203 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.