I SA/Wa 851/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Nowicka Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę. I SA/Wa 851/08 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B.B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] orzekającej o ustanowieniu na rzecz E.W., Z.D. i S.A. prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu położonego w W. przy ul. [...], o pow. o [...] m2 oznaczonego dawnym nr hip. [...] działka [...]. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], wydaną w trybie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) orzekł o ustanowieniu na rzecz E.W., Z.D. i S.A. prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu nieruchomości [...], położonego przy ul. [...], o pow. o [...] m2, oznaczonego dawnym nr hip. [...] działka [...], stanowiącego obecnie działkę nr [...] w obrębie [...]. Decyzja ta, wobec niewniesienia od niej odwołania stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2008 r. B.B., zwrócił się do Prezydenta W. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją. Powołując się na oświadczenia lokatorów, którzy zasiedlili po wojnie posadowiony na przedmiotowym gruncie budynek, B.B. wskazywał na błędne ustalenia organu w zakresie stanu technicznego tego budynku, które to ustalenia miały jego zdaniem wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Prezydent W., w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2007 r., wskazując na brak po stronie wnioskodawcy przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje na żądanie strony bądź z urzędu. Wnioskodawca zaś nie był stroną postępowania o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu i nie był adresatem kończącej to postępowanie merytorycznej decyzji. Wszelkie zaś dokumenty znajdujące się w jego dyspozycji, a dotyczące przedmiotowej sprawy, otrzymywał w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. – o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Jednocześnie organ wyjaśnił, iż z uwagi na brak po stronie B.B. legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania organ nie oceniał merytorycznie przedstawionych przez wnioskodawcę kserokopii dokumentów, w tym oświadczeń lokatorów. W następstwie rozpatrzenia odwołania B.B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r., wskazując na niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych. Odwołujący nie ma bowiem bezpośredniego interesu prawnego w wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Prezydenta W. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu. Organ wywodził, iż status strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę przez organ administracji publicznej, ale z przepisów prawa materialnego. Jeżeli ktoś żąda czynności organu administracyjnego, w sferze regulowanej przepisami prawa administracyjnego, to żądanie takie może być skuteczne tylko o tyle, o ile znajduje ono umocowanie w przepisach tego prawa. Postępowanie zakończone decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. dotyczy sfery praw i obowiązków poprzednich właścicieli gruntu [...] oraz znajdującego się na nim budynku mieszkalnego, objętego działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. i ich następców prawnych. Nie dotyczy ono interesu prawnego najemców lokali w budynku znajdującym się na tym gruncie, którzy w ramach stosunku najmu uprawnieniu są do korzystania z lokali mieszkalnych. Podstawą prawną bowiem takiego korzystania z lokalu mieszkalnego jest umowa najmu między najemca a wynajmującym – Skarbem Państwa czy obecnie gminą. Zdaniem Kolegium przymiot strony postępowania w niniejszej sprawie mają te osoby, które w domu stanowiącym dotychczas własność Skarbu Państwa bądź gminy nabyły na własność zajmowane dotychczas na prawach najemcy lokale oraz byli właściciele i ich następcy prawni. Z tych względów B.B., jako najemca lokalu w budynku znajdującym się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste nie ma legitymacji procesowej, a więc i przymiotu strony. Na powyższą decyzję B.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając decyzji błędną interpretację art. 28 k.p.a., poprzez nieuznanie go za stronę postępowania, pomimo posiadania interesu prawnego i materialnego w sprawie, wynikającego z faktu zamieszkania wraz z rodziną w budynku posadowionym na oddanej w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej, na podstawie umowy najmu zawartej z organem samorządu terytorialnego. Skarżący podniósł, iż nieuwzględnienie jego wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na brak przymiotu strony nie pozwoliło na zbadanie sprawy pod względem dowodów faktycznych. Jego zdaniem postępowanie w sprawie przekazania zabudowanego gruntu na rzecz spadkobierców byłych właścicieli nie spełnia wymagań wyczerpujących treść art. 7 i art. 8 k.p.a. Zakwestionował ponadto wartość dowodową dokumentów, w oparciu o które Prezydent rozstrzygał sprawę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r.. Ponadto wniósł o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego zlecającego organowi pierwszej instancji ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu z uwagi na liczne zaniedbania, nieprawidłowości i zaniechania towarzyszące temu postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaznaczyć także należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest nieuzasadniona, zaś żądanie wydania postanowienia sygnalizacyjnego zlecającego organowi pierwszej instancji ponowne rozpatrzenia sprawy w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy wyznaczone treścią zaskarżonej decyzji, której przedmiotem była odmowa wznowienia postępowania administracyjnego. Postępowanie wznowieniowe jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego służącym wzruszaniu decyzji ostatecznych. Może być ono wszczęte z urzędu bądź na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). W odróżnieniu od wszczynanego na wniosek strony postępowania zwykłego, żądanie wznowienia postępowania rodzi po stronie organu obowiązek wydania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania, ale tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wydania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. decyzji odmawiającej jego wznowienia. Powyższe powoduje, że w ramach uruchamianego żądaniem strony postępowania wznowieniowego wyodrębnić można dwie jego fazy. W pierwszej fazie (wstępnej) organ administracji publicznej bada czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie, czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Jedynie pozytywne ustalenia w powyższym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustalenie na etapie poprzedzającym formalne wszczęcie postępowania, iż wniosek nie pochodzi od strony zakończonego ostatecznie postępowania bądź złożony został po upływie terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie z powodu jego niedopuszczalności. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] z uwagi na niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych. Występujący bowiem z żądaniem wszczęcia postępowania B.B. – lokator jednego z mieszkań mieszczących się w budynku posadowionym na gruncie oddanym na podstawie kwestionowanej decyzji w użytkowanie wieczyste następcom prawnym dawnych właścicieli nieruchomości - nie był stroną tego postępowania i nie miał, zdaniem organu, interesu prawnego w żądaniu jego wznowienia. Rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. Podstawowym zatem zagadnieniem istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętego przez organy rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy też nie. Stroną, stosownie do ww. przepisu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Jak trafnie wywiódł organ odwoławczy, przez interes prawny rozumieć należy interes indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny musi być wywiedziony zatem z konkretnego przepisu prawa materialnego. Innymi słowy mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98 opubl. Lex nr 47898). W ocenie Sądu w przypadku decyzji dotyczącej oddania w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. w użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości interes prawny w kwestionowaniu takiej decyzji, oprócz jej dawnych właścicieli i ich następców prawnych mogą mieć jedynie właściciele lokali mieszczących się w usytuowanym na tym gruncie budynku nabytych uprzednio od Skarbu Prawa bądź gminy. Nie mają natomiast interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w kwestionowaniu takich rozstrzygnięć najemcy lokali mieszczących się w takim budynku (por. wyrok NSA z dnia 8.02.2006 r. sygn. I OSK 427/05, Lex nr 194358). Jako użytkownicy lokali nie dysponują oni tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. W sprawie jest bezsporne, że skarżący nie jest właścicielem żadnego z lokali mieszkalnych budynku przy ul. [...] i nie był stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Prezydenta W.. Jako najemca lokalu mieszkalnego mieszczącego się w budynku posadowionym na oddanym w użytkowanie wieczyste gruncie nie ma on również interesu prawnego w jej wzruszeniu, gdyż powyższa decyzja nie dotyczy jego osoby i w żaden sposób nie godzi w jego prawem chronione dobra. Nie jest więc on stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2007 r., w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym nie może skutecznie żądać jego wznowienia. W tym stanie rzeczy złożone przez skarżącego, jako osobę nieuprawnioną, żądanie wznowienia postępowania skutkować musiało wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, a to oznacza, że zaskarżona decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. nie naruszają prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.