II OSK 98/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie : Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA del. Janina Kosowska /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółki komandytowej z/s w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 538/08 w sprawie ze skargi "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółki komandytowej z/s w Warszawie na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 538/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółki komandytowej z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy. W dniu12 marca 2008 r. [...] sp. z o.o. w Warszawie zgłosiła w Starostwie Powiatowym w Policach zamiar wykonania robót budowlanych, obejmujących zainstalowanie dwutablicowej konstrukcji reklamowej o wymiarach 12 x 4 m na działce nr [...] przy ul. [...], obręb 1, w Mierzynie. Konstrukcja reklamowa miała być wykonana pod nadzorem uprawnionego kierownika budowy w oparciu o indywidualny projekt sporządzony przez uprawnionego inżyniera. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...], Starosta Policki wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia. Powołując się na art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wskazał, że z załączonej do wniosku dokumentacji wynika, iż nośnik z tablicą reklamową będzie budowlą trwale związaną z gruntem, a to oznacza, że nie jest ujęty w katalogu obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określonych w art. 29 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej – "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółki komandytowej z siedzibą w Warszawie (poprzednio [...] Sp. z o.o.), Wojewoda Zachodniopomorski, decyzją z dnia [...] maja 2008 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 29 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane zawiera zamkniętą listę obiektów budowlanych i robót budowlanych o określonych parametrach technicznych i uwarunkowaniach lokalizacyjnych, które zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zauważył, iż wprawdzie w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy dopuszczono wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych na podstawie zgłoszenia, jednakże z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie jest zwolnione wybudowanie budowli jaką stanowi podziemny fundament wraz z urządzeniem reklamowym, definiowanej, zgodnie z art. 3 pkt 3 powołanej ustawy, jako wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji, na mocy art. 30 ust. 6 pkt.1 powołanej ustawy, właściwie wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania zgłaszanych robót. W skardze na przedmiotową decyzję, skarżąca wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, zarzuciła organom naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 29 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez niewłaściwą interpretację, a także naruszenie przepisów postępowania, a w tym art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniosła, że przepisy art. 29-31 ustawy – Prawo budowlane tworzą katalog zamknięty rodzajów obiektów budowlanych, co do których ustawodawca wymaga jedynie zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Zdaniem skarżącej, zamiarem ustawodawcy było przyznanie wybranym obiektom budowlanym, w tym także obiektom kwalifikowanym jako budowle zgodnie z art. 3 ust. 3 powołanej ustawy, prawa do ich wykonania bez wymogu uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 powołanej ustawy. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż w warunkach niniejszej sprawy okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia są bezsporne. Zauważył, iż w skardze skarżąca przyznała, że konstrukcja reklamowa, której realizację planuje jest budowlą w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Jej zdaniem jednak, każde urządzenie reklamowe, bez względu na rodzaj konstrukcji nośnej oraz użytych materiałów, może być realizowane na podstawie zgłoszenia. W ocenie Sądu I instancji stanowisko skarżącej nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy – Prawo budowlane. Sąd zwrócił uwagę na to, że w art. 29 ust. 2 powołanej ustawy wyliczono roboty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, dlatego też przepis ten może być stosowany tylko w przypadku wykonywania robót budowlanych. Tymczasem wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu jest, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 powołanej ustawy, budową. Wskazał, iż obiekty budowlane, których budowa zwolniona została z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wyliczone zostały w ust. 1 art. 29 powołanej ustawy, w którym brak jest jednak urządzeń reklamowych wolno stojących, trwale związanych z gruntem. Powyższe oznacza, że ich budowa nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Realizacja takich urządzeń (konstrukcji) reklamowych wymaga zatem uzyskania pozwolenia na budowę niezależnie od miejsca ich usytuowania. W konsekwencji, Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że wykonanie urządzenia reklamowego o konstrukcji stalowej, trwale związanego z gruntem, wymaga pozwolenia na budowę. Wobec takich ustaleń istniały tym samym uzasadnione podstawy do zgłoszenia sprzeciwu w sprawie ustawienia przedmiotowego nośnika reklamowego. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji uznał, że organom obu instancji nie można zarzucić naruszenia ani przepisów ustawy – Prawo budowlane ani art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną złożyła skarżąca. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazała naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 6 i 7 ustawy – Prawo budowlane przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że montaż spornego urządzenia reklamowego nie jest "robotą budowlaną", o której mowa w art. 3 pkt 7, lecz "budową" w rozumieniu art. 3 pkt 6, a co za tym idzie nie jest możliwe zastosowanie w warunkach niniejszej sprawy art. 29 ust. 2, który dotyczy "robót budowlanych", a nie "budowy". W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub o jego zmianę i uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, iż dokonana przez Sąd I instancji wykładnia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów jest sprzeczna w szczególności z literalnym brzmieniem art. 3 pkt. 7 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym przez "roboty budowlane" należy rozumieć "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Z brzmienia tego przepisu wynika, że pojęcie "roboty budowlane" jest szersze niż pojęcie "budowa". "Roboty budowlane" to bowiem zarówno "budowa" jak i inne "prace". Powyższe wyjaśnia natomiast dlaczego w art. 29 ust. 2 powołanej ustawy znajdują się regulacje dotyczące zarówno "remontu istniejących obiektów", "przebudowy sieci", jak również "wykonywania ujęć wód" oraz "instalacji urządzeń reklamowych". Skarżąca za niemożliwą do przyjęcia uznała ponadto tezę, że w warunkach niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania przepis art. 29 ust 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. Podniosła, iż przedmiotowa ustawa nie zawiera wprawdzie definicji pojęcia "instalowanie", jednakże ustalenie zakresu tego pojęcia jest możliwe w drodze wykładni art. 29 ust 2 pkt 6 powołanej ustawy. Analizując zmiany jakie zachodziły w treści tego przepisu, stwierdziła, iż zakres przedmiotowy pojęcia "instalowanie" obejmuje od 1997 r. instalowanie tablic i reklam zarówno na istniejących obiektach, jak i poza terenem zabudowanym, a więc także samodzielne urządzenia i to bez względu na rodzaj i specyfikacje techniczne samej konstrukcji reklamowej i tablicy. Uwzględniając obecne brzmienie przepisu i stosując rozumowanie a contrario, skarżąca przyjęła tym samym, że wyjątek od zasady, zgodnie z którą na budowę należy uzyskać pozwolenie, stanowi sytuacja gdy następuje instalowanie urządzeń reklamowych innych niż reklamy świetlne i podświetlane poza obszarem zabudowanym. Powyższe oznacza, że pojęcie "instalowanie" powinno być rozumiane szeroko i nie dotyczyć wyłącznie instalowania urządzeń "na obiektach już istniejących", ale również instalowania urządzeń w miejscach niezabudowanych, a więc instalowania urządzeń wolnostojących. Skarżąca podniosła jednocześnie, iż przedstawiona wykładnia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów znajduje odzwierciedlenie w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, w tym m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1847/07, i z dnia 30 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1311/04. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ramach tej podstawy, skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 29 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 6 i 7 ustawy – Prawo budowlane przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że montaż spornego urządzenia reklamowego nie jest "robotą budowlaną", o której mowa w art. 3 pkt 7, lecz "budową" w rozumieniu art. 3 pkt 6, a co za tym idzie nie jest możliwe zastosowanie w warunkach niniejszej sprawy art. 29 ust. 2, który dotyczy "robót budowlanych", a nie "budowy". Z uwagi na te zarzuty zasadnicze zagadnienie prawne w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji miał podstawy do podzielenia stanowiska organów administracji, iż ustawienie wolno stojącego dwutablicowego urządzenia reklamowego o wysokości 12 m trwale związanego z gruntem poprzez wybudowanie fundamentu, nie podlega zgłoszeniu w trybie art. 30 ust.6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, bowiem zastosowanie w tej sprawie mają przepisy tej ustawy dotyczące budowli trwale związanej z gruntem. Mając na uwadze unormowanie prawne wynikające z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wskazać należy, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Jak słusznie zauważyła skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przez roboty budowlane rozumieć należy, w świetle art. 3 pkt 7 powołanej ustawy, budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Stosownie też do art. 3 pkt 6 powołanej ustawy, budową w jej rozumieniu to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Z brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy wynika jednak, iż omawiany przepis nie dotyczy wszystkich prac kwalifikowanych na podstawie art. 3 pkt 7 jako roboty budowlane, lecz wyłącznie takich robót budowlanych, które polegają na "instalowaniu" (tablic i urządzeń reklamowych). Ustawa – Prawo budowlane wprawdzie jednoznacznie nie wskazuje co należy rozumieć pod pojęciem "instalowanie", ale w art. 29 ust. 2 pkt. 14 i pkt. 15 tej ustawy zawarto zapisy dotyczące instalowania krat lub urządzeń na obiektach budowlanych. W rozpoznawanej sprawie skarżący zgłosił zainstalowanie dwutablicowej reklamy – jak wynika z załączonej dokumentacji na pionowym słupie o wysokości 12m umocowanym w poziomym bloku fundamentowym umieszczonym w gruncie. Zatem aby zainstalować tablice reklamowe najpierw muszą być wykonane prace ziemne związane z wykonaniem fundamentów, a następnie dobudowany słup stanowiący podstawę do zamontowania tych tablic reklamowych. Zatem całość tej wolno stojącej budowli reklamowej byłaby trwale związana z gruntem, co odpowiada definicji zawartej w art. 3 pkt.3 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów skargi można również się odwołać się do zawartego w słowniku języka polskiego (zob. Słownik języka polskiego PWN A-K, Warszawa 2002, str. 745) znaczenia czasownika "instalować" od którego pochodzi rzeczownik "instalowanie", z którego wynika, iż przez to pojęcie rozumieć należy zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego. "Założyć" to natomiast "umieścić coś gdzieś, w czymś, na czymś, umocować; położyć coś na czymś; nałożyć, włożyć", zaś "montować" to "składać, zespalać (...); ustawiać, zakładać, umocowywać silnik, maszynę itp." (zob. odpowiednio Słownik języka polskiego PWN R-Z, Warszawa 2002, str. 864 oraz Słownik języka polskiego PWN L-P, Warszawa 2002, str. 199). W świetle powyższego, jak również w oparciu o analizę wskazanych przepisów art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15 powołanej ustawy, w których ustawodawca posługuje się również pojęciem "instalowanie" w znaczeniu zakładania (krat, urządzeń) na obiektach budowlanych, stwierdzić należy, że pojęcie "instalowanie" z art. 29 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy nie odnosi się do wykonywania wolno stojących urządzeń reklamowych trwale związanych z gruntem. Podzielić jednocześnie należy stanowisko utrwalone już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym omawiany przepis ma zastosowanie wyłącznie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami zgodnie z art. 3 pkt 3 powołanej ustawy. Stosownie do tego ostatniego, przez budowle rozumieć natomiast należy m.in. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. O tym zaś, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem decyduje technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce. W konsekwencji sposób posadowienia nośnika reklamowego, jego wielkość, masa i względy bezpieczeństwa są wyznacznikami tego, czy może to być obiekt wolno stojący trwale związany z gruntem, czy też wolno stojący nie trwale związany z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym [zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz wyroki powołane w jego uzasadnieniu]. W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż w sytuacji zamiaru budowy wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, stosownie do zasady określonej w art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa tych obiektów, zaliczanych do kategorii budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 powołanej ustawy, nie została bowiem wymieniona jako nie wymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 powołanej ustawy. Do odrębnej kategorii urządzeń reklamowych należy zaliczyć natomiast te, na instalowanie których jest wymagane jedynie zgłoszenie na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy. W warunkach niniejszej sprawy, Sąd I instancji dokonał zatem właściwej interpretacji przywołanych wyżej przepisów. Prawidłowo też uznał w jej okolicznościach faktycznych, że do robót budowlanych polegających na wykonaniu dwutablicowej konstrukcji reklamowej o wymiarach 12 x 4 m na fundamencie betonowym posadowionym na poziomie 1.5 m p.p.t., a zatem na wykonaniu wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, nie ma zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. W niniejszej sprawie, Sądowi I instancji nie można tym samym zarzucić skutecznie naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Z przyczyn zatem wskazanych, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej, zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z powołaniem się na wybrane fragmenty uzasadnień wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.