II GSK 345/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Elżbieta Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. G. S. Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1094/08 w sprawie ze skargi R. G. S. Spółki z o.o. w G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia o charakterze gier na automatach 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Ministra Finansów na rzecz Royal Group Services Spółki z o.o. w Gdyni kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1094/08 oddalił skargę R. G.S. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia o uznaniu gier za gry na automatach. Referując stan faktyczny sprawy Sąd stwierdził, że w dniu 17 września 2007 r. do Ministerstwa Finansów wpłynęło pismo Urzędu Celnego w G. z prośbą o rozstrzygnięcie w trybie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) charakteru gier urządzanych na automatach, znajdujących się w Barze "P. L." w M. przy ul. [...], w którym przeprowadzona została kontrola przez pracowników Referatu Szczególnego Nadzoru Podatkowego Urzędu Celnego w G. Minister Finansów wszczął postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem w dniu [...] listopada 2007 r. decyzji, na podstawie której organ uznał, iż gry prowadzone na automatach "Z. M." Nr [...], R.M. Nr [...], "J." Nr [...] i "P." Nr [...] stanowiące własność firmy R, G, S, Sp. z o.o. z siedzibą w G, są grami na automatach w rozumieniu ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Uzasadniając powyższą decyzję, Minister Finansów podał, że gry na przedmiotowych automatach są grami na urządzeniach elektromechanicznych. Wyposażone są w zestawy ruchomych (obrotowych) bębnów, na których umieszczone są określone symbole. Automaty te wyposażone są we wrzutniki monet o nominałach 1, 2 lub 5 zł. Po zakredytowaniu automatów monetami o odpowiednich nominałach grający otrzymuje punkty kredytowe, za które może prowadzić grę (1 zł - 4 min., 2 zł - 8 min., 5 zł - 20 min.). W przypadku wygranej, tj. uzyskania określonego układu symboli na ruchomych bębnach automatów, grający uzyskuje dodatkowe punkty kredytowe, jednakże po upływie wykupionego czasu gry automaty wyłączają się bez względu na wynik gry. Po dokonaniu dodatkowej opłaty grę można kontynuować, a niewykorzystane w poprzedniej grze kredyty zostają przeniesione na poczet kolejnej gry, sumując się z nowymi kredytami. Minister Finansów opierając się na materiale dowodowym, zgromadzonym w aktach postępowania karnego skarbowego w sprawie [...], a w szczególności na znajdujących się w nich opiniach biegłych, uznał, że celem i wygraną w przedmiotowych automatach jest kontynuowanie (przedłużenie) gry, jednakże nie dłużej niż pozwala na to wbudowany ogranicznik maksymalnego czasu gry. Przegraną jest krótsza gra, a wygraną możliwość jej kontynuowania. R. G. S. Sp. z o.o. z siedzibą w G. złożyła do Ministra Finansów wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpoznaniu wniosku, Minister Finansów decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Minister ponowił dotychczasową argumentację w zakresie uznania przedmiotowych gier za gry na automatach w rozumieniu ustawy o grach. Minister Finansów uznał za nietrafne stwierdzenia strony, że czas trwania gry jest stały i z góry określony albo że czas gry jest zawsze taki sam. Organ podkreślił, że w przypadku przedmiotowych gier określona jest jedynie maksymalna granica czasu, przez jaki będą prowadzone gry, a nie jest wskazany stały czas, przez który grający będzie miał na pewno możliwość gry. Zdobywane punkty kredytowe zwiększają ogólną pulę, stwarzając większą szansę pełnego wykorzystania maksymalnego czasu gry. Za niezasadne Minister Finansów uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procedury z uwagi na niewyznaczenie rozprawy administracyjnej. W tym zakresie organ wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia decyzji i nie było potrzeby wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. R. G. S. powyższej decyzji zarzuciła: 1) brak tożsamości treści pierwotnej decyzji z decyzją, jaka została zaskarżonym rozstrzygnięciem utrzymana w mocy przez Ministra Finansów, na skutek samowolnego przerobienia przez organ administracji publicznej bez zastosowania trybu art. 113 § 1 k.p.a. części treści decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], w wyniku czego zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy nieistniejącą w dniu rozstrzygania, w zakresie samowolnie przerobionej treści, decyzję z dnia [...] listopada 2007 r., co oczywiście miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) rażącą obrazę przepisów art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez rażąco wadliwe oznaczenie stron postępowania, w wyniku którego w toku postępowania pominięto stronę, które to naruszenie prowadzi do obligatoryjnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. b/ p.p.s.a., 3) rażącą obrazę przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, co oczywiście miało istotny wpływ na wynik sprawy, 4) rażącą obrazę przepisu art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wyrażenia ostatecznego stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy, co oczywiście miało wpływ na wynik sprawy, 5) rażącą obrazę przepisu art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału oraz oczywiście błędne ustalenie faktycznie przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, pozostające w opozycji do zgromadzonych materiałów, co oczywiście miało istotny wpływ na wynik sprawy, 6) rażącą obrazę przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niesprostanie wymogowi sporządzenia wnikliwego i logicznego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, co oczywiście miało wpływ na wynik postępowania poprzez uniemożliwienie kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, 7) błędną wykładnię przepisu art. 2 ust. 2a ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), mającą oczywiście wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe przyjęcie, że będące przedmiotem niniejszego postępowania urządzenia do gry umożliwiają prowadzenie gier o wygrane rzeczowe. Wskazując na powyższe uchybienia, skarżąca spółka wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2007 r., z powodu rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w związku z art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2007 r. na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. 2) zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz wydatków pełnomocnika. W uzasadnieniu zarzutów skargi strona w całości powtórzyła swoją argumentację z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz wskazała na uchybienia organu w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji ustosunkowując się do pierwszego zarzutu skargi stwierdził, że nie jest on zasadny. Istotnie organ popełnił uchybienie, skoro bez uprzedniego sprostowania nazwy automatu w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy wydał decyzję z dnia [...] marca 2008 r. utrzymującą w mocy swoją poprzednią decyzję, powołując się w uzasadnieniu na automat "S. R. M." Nr [...], tymczasem w pierwotnej decyzji automat ten był oznaczony jako "R. M." Nr [...]. Jednakże uchybienie to w ocenie Sądu nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, albowiem postępowanie w niniejszej sprawie, co wynika z akt sprawy, dotyczyło automatu "S. R. M." Nr [...]. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że wszystkie automaty do gier, których dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie, znajdują się w prawnej dyspozycji skarżącej. Nie jest również kwestionowane przez stronę ustalenie dokonane przez organ, że podmiotem urządzającym gry na wszystkich przywołanych wyżej automatach jest skarżąca spółka. Zgodnie z art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2a ustawy o grach i zakładach wzajemnych Minister Finansów rozstrzyga w drodze decyzji, czy dana gra na automacie jest grą na automacie w rozumieniu przywołanej ustawy. Decyzja rozstrzyga charakter gry prowadzonej na konkretnym urządzeniu. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że stroną w postępowaniu w przedmiocie rozstrzygnięcia charakteru gier na automatach jest podmiot urządzający gry na automatach. Sąd za chybiony uznał zarzut trzeci i piąty skargi, gdyż w niniejszej sprawie Minister Finansów dopuścił dowód z akt postępowania karnego skarbowego, w szczególności zaś ze znajdujących się tam opinii biegłych. J. M. był Prezesem Zarządu Spółki, uprawnionym do jej reprezentacji, co nie jest bez znaczenia dla niniejszej sprawy administracyjnej, toczącej się z udziałem tejże spółki. Czynnie uczestniczył on bowiem w postępowaniu dowodowym, przeprowadzonym w sprawie [...]. Minister Finansów dysponował obszernym materiałem dowodowym i zbędne było ponawianie tych dowodów w postępowaniu administracyjnym. Tym bardziej, że nie ma sporu między spółką a organem odnośnie samego przebiegu gry na przedmiotowych urządzeniach, strony różnią się jedynie oceną charakteru tych gier. Sąd I instancji przyznał rację stronie skarżącej, iż przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2008 r. organ powinien ustosunkować się do dowodów zgłoszonych przez stronę oraz umożliwić jej wyrażenie ostatecznego stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem strona nie wykazała, jakie ujemne konsekwencje dla sprawy spowodowało ograniczenie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Minister Finansów wskazał, że bierze pod uwagę treść zarówno sprawozdania z badań wystawionego przez Urząd Dozoru Technicznego Centralne Laboratorium Dozoru Technicznego w P., jak i opinii Środkowopomorskiego Zespołu Rzeczoznawców i Ekspertów Sądowych. Sąd zgodził się z oceną organu, iż będące przedmiotem niniejszego postępowania urządzenia do gry umożliwiają prowadzenie gier o wygrane rzeczowe. Sąd w całości podzielił również stanowisko organu, iż wygraną w niniejszej sprawie jest możliwość kontynuowania uprzednio rozpoczętej gry przy zwiększonym poziomie trudności, wymagającym większych umiejętności, bez konieczności dokonywania nowej opłaty. Czas trwania gry w przypadku przedmiotowych automatów nie jest stały i nie jest z góry określony, albowiem wnosząc opłatę np. 2 zł = 8 minut grający zapewnia sobie grę przez ten czas tylko w przypadku korzystnego przebiegu gry. Jeżeli natomiast grający nie wykaże się odpowiednimi umiejętnościami, gra kończy się przed upływem czasu, tj. po utracie wszystkich punktów kredytowych. Wnosząc więc opłatę za grę uzyskuje się jedynie prawo do rozpoczęcia gry o czasie zależnym od umiejętności grającego. Celem i wygraną jest w tym przypadku kontynuowanie gry, jednakże nie dłużej niż pozwala na to wbudowany ogranicznik maksymalnego czasu gry. Przegraną jest krótsza gra, a wygraną możliwość jej kontynuowania. Sąd zgodził się z poglądem organu, iż fakt ograniczenia maksymalnego czasu gry nie powoduje, iż taka wygrana traci cechy wygranej w rozumieniu ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W tym stanie rzeczy, według Sądu, organ prawidłowo zinterpretował przepisy art. 2 ust. 2a ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a zatem zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za chybiony. Skargę kasacyjną wniosła R. G. S. Sp. z o.o. z siedzibą w G., na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2008 r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na uchybieniu art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek innego podmiotu aniżeli strony - na wniosek Urzędu Celnego w G., co stanowi rażące naruszenie prawa, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na uchybieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. b/ p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego: a) w szczególności: art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez ewidentnie wadliwe oznaczenie stron postępowania, w wyniku którego pominięto w toku postępowania stronę, które to naruszenie prowadzi do obligatoryjnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., b) w szczególności: art. 79 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. (w tym zakresie uchybienie art. 145 § 1 ust. 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.), poprzez całkowite pozbawienie strony ustawowego prawa udziału w przeprowadzaniu dowodów, co miało istotny wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego oraz stanowi wadę kwalifikowaną, polegającą na uniemożliwieniu stronie wzięcia udziału w postępowaniu, które to naruszenie prowadzi do obligatoryjnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., c) w szczególności art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wyrażenia ostatecznego stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy, co dowodzi oczywiście, iż strona skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jakie to uchybienie stanowi podstawę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na uchybieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów prawa, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, oraz przedstawienie stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistym: a) w szczególności: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co oczywiście miało istotny wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, b) w szczególności art. 80 k.p.a., poprzez wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału oraz oczywiście błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, pozostające w opozycji do zgromadzonych materiałów, co oczywiście miało istotny wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, c) w szczególności art. 85 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin objętych przedmiotem postępowania urządzeń do gier, mimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziła taka potrzeba, co oczywiście miało wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, d) w szczególności art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niesprostanie wymogowi sporządzenia wnikliwego i logicznego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem podstawy faktycznej, co oczywiście miało wpływ na wynik postępowania, poprzez uniemożliwienie kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz pozbawienie strony informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, 5) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie na skutek wadliwej wykładni przepisu art. 2 ust. 2a ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) oraz nieuwzględnienie przy dokonywaniu wykładni dyspozycji przepisu art. 42 pkt 6 wskazanej ustawy, poprzez wadliwe przyjęcie, że będące przedmiotem niniejszego postępowania urządzenia do gry umożliwiają prowadzenie gier o wygrane rzeczowe. Wskazując na powyższe rażące uchybienia, skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2) przyznanie skarżącej należnych kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca szeroko odniosła się do wskazanych zarzutów, wskazując, że stanowią one w dużej mierze powtórzenie zarzutów skargi do WSA. W szczególności podniosła, że postępowanie administracyjne toczyło się "na wniosek" Urzędu Celnego w G., który nie ma w przedmiotowej sprawie statusu strony postępowania administracyjnego. Skarżąca wskazała również, że w postępowaniu nie wziął udziału rzeczywisty właściciel automatów do gier, a reprezentujący skarżącą Prezes Zarządu J. M. nie miał zapewnionych jakichkolwiek możliwości działania w zakresie kluczowego dla organu dowodu, a mianowicie opinii biegłego. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, iż zaskarżony akt administracyjny oparty został tylko i wyłącznie na dowodach, wobec których strona została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się. Organ w jakimkolwiek przypadku nie wskazał dowodu - opinii nr 189/1/2007, jako podstawy do stwierdzenia, iż na objętych przedmiotem postępowania urządzeniach możliwe jest osiągnięcie punktów przedłużających czas gry. W ocenie skarżącej brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, iż objęte przedmiotem niniejszego postępowania urządzenia umożliwiają wygnane rzeczowe. Skarżąca podniosła ponadto, iż przepisom ustawy o grach i zakładach wzajemnych podlegają wyłącznie gry o wygrane rzeczowe. Dokonanie rozróżnienia powoduje, że z istoty samej regulacji nie obejmuje ona wszystkich gier. Sam element gry - zabawy prowadzonej według pewnych zasad - nie może przesądzać o uznaniu gry za grę o wygraną rzeczową. Zakresy znaczeniowe pojęć gra i gra o wygraną rzeczową nie są tożsame, a stwierdzenie, iż wygraną rzeczową jest każda korzyść wynikająca z gry, jest zbytnim uproszczeniem. Skarżąca podkreśliła również, że organ administracji publicznej orzekając, iż dana gra umożliwia wygraną rzeczową, zgodnie z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) oraz dyspozycją art. 42 ust. 6 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, zobligowany jest do podania jednostkowej wartości wygranej rzeczowej uzyskanej przez gracza. Jeżeli nie jest możliwym ustalenie nawet jednostkowej wartości rzekomej wygranej, to zgodnie z wykładnią systemową, taka wygrana nie może być uznana za rzeczową. Wskazane powyżej błędy wykładni art. 2 ust. 2a przedmiotowej ustawy, jakich dopuścił się Minister Finansów, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie wskazanego przepisu wobec podzielenia w całości rozumowania organu przez sąd administracyjny, rozciągają się również na zaskarżone orzeczenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie w całości, popierając stanowisko wyrażone w wyroku Sądu I instancji oraz podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonych decyzjach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na obydwóch podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Najistotniejsze elementy składających się na podstawy kasacyjne zarzutów sprowadzają się do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. błędnie zastosował nieprawidłowo wykładany art. 2 ust. 2a ustawy o grach i zakładach wzajemnych do wadliwie ustalonego stanu faktycznego, przyjmując, że gra na automatach wymienionych w osnowie decyzji Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2007 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną w sprawie decyzją, jest grą, o jakiej mowa w wymienionym przepisie. Błędów w zakresie dokonywania ustaleń faktycznych dotyczy najliczniejsza grupa zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tak zwany błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Możliwość oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie zależna jest więc od tego, czy nie budzą wątpliwości zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne organu administracji publicznej. Błąd w wykładni zachodzi wtedy, gdy norma prawna jest wadliwie rozumiana. Kontrola proponowanego w skardze kasacyjnej kierunku wykładni i przedstawionych w skardze kasacyjnej zastrzeżeń do stanowiska Sądu I instancji jest celowa wtedy, gdy ustalenia faktyczne nie są skutecznie zakwestionowane. Nie zmienia to okoliczności, że zakres niezbędnych ustaleń wynika z normy prawnej, która jest lub powinna być zastosowana w sprawie. Jak wynika z regulacji zawartych w art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1, obowiązującej w chwili wydawania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, ustawy o grach i zakładach wzajemnych, urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych niestanowiących przedmiotu monopolu państwa, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na podstawie zezwolenia. Wobec takiego sposobu unormowania, w określonym w omawianej ustawie zakresie, możliwe jest, na podstawie zezwoleń, uchylenie ustawowego zakazu prowadzenia określonej działalności i uzyskanie uprawnienia do korzystania z konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej (por. Komentarz do art. 75 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, [w:] A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek "Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz" Wydawnictwo ABC, 2007). Ustawodawca w wymienionych przepisach, a także w art. 1, art. 2 ust. 1-3 ustawy wyraźnie rozróżnia, odrębnie definiowane, przedmioty działalności co do których prowadzenia dopuszczalne jest udzielanie zezwoleń. Są to: gry losowe, zakłady wzajemne, gry na automatach i gry na automatach o niskich wygranych. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że prowadzona na automatach gra nie jest ani grą losową, ani zakładem wzajemnym. Według definicji zawartych w art. 2 ust. 2a i ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych zarówno gry na automatach, jak i gry na automatach o niskich wygranych to gry o wygrane pieniężne lub rzeczowe na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych, z tym jednak, że cechą wyróżniającą gry na automatach o niskich wygranych jest określona przez ustawodawcę górna granica wartości wygranych i wysokości jednorazowej stawki za udział w grze. Ustawodawca odwołuje się więc do elementu wartości wygranej pieniężnej lub rzeczowej. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że oceniana gra nie jest grą na automatach o wygrane pieniężne. Rozważać więc należy czy w grze występują wygrane rzeczowe. Bezspornie odtworzone elementy warunków i przebiegu gry są następujące: automaty wyposażone są we wrzutniki monet o nominałach 1, 2 lub 5 zł; po zakredytowaniu automatów monetami o odpowiednich nominałach grający otrzymuje punkty kredytowe, za które może prowadzić grę (1 zł - 4 min., 2 zł - 8 min., 5 zł - 20 min.); w przypadku uzyskania określonego układu symboli na ruchomych bębnach automatów grający uzyskuje dodatkowe punkty kredytowe, jednakże po upływie wykupionego czasu gry automaty wyłączają się bez względu na wynik gry skutkiem działania tak zwanego stymulatora czasowego; po dokonaniu dodatkowej opłaty gra może być znów prowadzona, a niewykorzystane w poprzedniej grze kredyty zostają przeniesione na poczet kolejnej gry, sumując się z nowymi kredytami. W orzecznictwie i doktrynie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym "wygraną rzeczową" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych jest nie tylko uzyskanie własności rzeczy, lecz również nabycie uprawnienia do korzystania z rzeczy na podstawie innego tytułu prawnego (por. m.in. uchwałę SN z 24 listopada 1999 r., I KZP 33/99, OSNKW 2000/1-2/9, aprobowaną w glosach: S. Zabłockiego, Palestra 2000/2-3/172, O. Górnioka OSP 2000/6/96; wyrok NSA z 30 listopada 2004 r., GSK 967/04, ONSAiWSA 2005/5/104). Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest stanowisko, że wygraną rzeczową może być również możność kontynuacji gry na automacie odpowiadająca nabyciu uprawnienia do korzystania z automatu stanowiącego przedmiot stosunku obligacyjnego pomiędzy graczem a podmiotem prowadzącym działalność w zakresie gier na automatach. Stanowisko takie jest najczęściej prezentowane jako wystarczające do oceny charakteru gry, w sprawach, w których ustalenia faktyczne pozwalają na przyjęcie, że wygraną rzeczową jest możność kontynuowania gry, bez konieczności, wymaganego w sytuacji braku wygranej, uiszczania opłaty za kontynuację gry (korzystanie z automatu). W niniejszej sprawie stan faktyczny jest bardziej skomplikowany, przede wszystkim dlatego, że niezależnie od tego czy gra, za której prowadzenie uiszczono opłatę (1, 2 lub 5 zł), toczy się z powodzeniem czy nie, kończy się ona najdalej z upływem czasu określonego nominałem wrzuconej monety, a ewentualność wykorzystania zdobytych punktów kredytowych w następnym okresie korzystania z automatu zależna jest od uiszczenia następnej stawki. Za korzystanie z jednego okresu używania automatu uiszczana jest ta sama kwota niezależnie od tego, czy w opłaconym przedziale czasowym gra trwa przez pełny okres czy też krócej. W orzecznictwie przeważa pogląd, zgodnie z którym istotnym elementem, od którego wystąpienia zależne jest uznanie, że w grze na automatach lub automatach o niskich wygranych występuje wygrana rzeczowa, jest możność przypisania wygranej cech wymiernej korzyści materialnej (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2003 r., II SA 2509/01, LEX nr 194496; wyrok NSA z 26 września 2006 r., II GSK 119/06, LEX nr 272205 z glosą aprobującą E. Kosińskiego, Glosa 2009/4/26). W uchwale z dnia 15 czerwca 2007 r., I KZP 14/07 (OSNKW 2007/7-8/54) Sąd Najwyższy stwierdził, że "Wygraną rzeczową w rozumieniu art. 2 ust. 2 a oraz ust. 2 b ustawy (...) o grach i zakładach wzajemnych mogą być również punkty, tzw. kredyty (punkty kredytowe) (...) uzyskane w trakcie gry na automacie, pod warunkiem, że ich pozyskanie przez gracza wiąże się z uzyskaniem przezeń wymiernej korzyści materialnej, choćby korzyść ta była niższa od uiszczonej stawki za grę". Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że przyjęcie innych założeń, to jest oderwanie pojęcia "wygrana rzeczowa" od wymiernej wartości, wyłączałoby możliwość rozróżnienia, czy konkretna gra jest grą na automatach czy też traktowaną przez ustawodawcę odrębnie grą na automatach o niskich wygranych, definiowaną przy użyciu przesłanki górnej granicy wartości wygranych. W niniejszej sprawie Minister Finansów i Sąd I instancji zakwalifikowali grę jako grę na automatach (art. 2 ust. 2a ustawy o grach i zakładach wzajemnych), a nie jako grę na automatach o niskich wygranych (art. 2 ust. 2b ustawy). Sąd I instancji nie wskazał przekonywująco, jaką konkretnie korzyść materialną uzyskuje gracz, poprzestając na stwierdzeniach dotyczących przedłużenia czasu gry po wniesieniu stawki. Wobec tego nie jest jasne, dlaczego uznał, że gra jest tą, o której mowa w art. 2 ust. 2a ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Minister Finansów powołał się na opinię Nr 189/1/2007 wykonaną przez Środkowopomorski Zespół Rzeczoznawców i Ekspertów Sądowych w S. oraz na sprawozdania z badań sporządzone przez Urząd Dozoru Technicznego Centralne Laboratorium Dozoru Technicznego w P. Sąd I instancji zaakceptował dokonane na podstawie tych dowodów ustalenia w zakresie sprowadzającym się do stwierdzenia, że celem i wygraną jest możliwość kontynuowania gry w przedziale czasowym rozpoczętym wrzuceniem monety o określonym nominale, a przegraną jest krótsza gra, przy czym wprowadzenie stymulatora czasowego (ograniczenie maksymalnego czasu gry) nie powoduje, iż taka wygrana traci cechy wygranej w rozumieniu ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Zdaniem Sądu I instancji, wystarczające dla zastosowania art. 2 ust. 2a ustawy o grach i zakładach wzajemnych było ustalenie, że występuje korzyść polegająca na przedłużeniu czasy gry. Odtworzenie na czym polega wygrana rzeczowa, wobec przedstawionego ogólnie przebiegu gry, wymaga szczegółowych ustaleń. Dokonane dotąd ustalenia faktyczne zaakceptowane przez Sąd I instancji nie pozwalają na usunięcie wątpliwości wynikających z przedstawionego rozumienia wymienionych przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postrzega korzyści występujące w wyniku pomyślnego przebiegu w przedłużeniu czasu jej trwania w pierwszym opłaconym okresie korzystania z automatu. Nie wyróżnia sytuacji dotyczącej przypadku uzyskania "nieprzepadających" punktów kredytowych, których wykorzystanie jest możliwe w odrębnie opłaconym okresie korzystania z automatu. Pomija w swych rozważaniach, czy ustalono jaką wymierną korzyść uzyskuje gracz w sytuacji powodzenia. Nie jest też jasne czy kolejne opłacane okresy są jedną grą, czy też przedmiotem kolejno zawieranych umów o korzystanie z automatów. W tym też kontekście brak odniesień do konieczności uiszczenia opłaty za następny okres korzystania z automatów. Poza niewystarczającym wyjaśnieniem, w pierwszym rzędzie, czy występuje wygrana rzeczowa, pozostaje wątpliwość, dlaczego wyłączono możliwość uznania, że gra jest grą na automatach o niskich wygranych. Z tych też powodów zasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 80 i 107 § 3 k.p.a., zmierzające do wykazania, że nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy w sposób pozwalający na zastosowanie prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia dowodów zawartych w aktach administracyjnych. Marginalnie zwraca uwagę, że według dostępnych opisów przebieg gry jest bardziej złożony, niż to wynika z ustaleń faktycznych w zakresie zaakceptowanym i przedstawionym przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Dotyczy to w szczególności sposobu pozyskiwania punktów kredytowych, przenoszenia ich pomiędzy bębnami, elementów losowych i zręcznościowych. Pełniejszy opis gry powinien być pomocny dla oceny, czy i jakie korzyści oraz w jakich momentach uzyskuje gracz po wrzuceniu pierwszej i kolejnych monet. R. G. S. Sp. z o.o. stoi na stanowisku, że wadą postępowania administracyjnego było oparcie ustaleń faktycznych na dowodach zgromadzonych w postępowaniu karno-skarbowym. Ustawodawca w art. 75 § 1 k.p.a. nakazuje dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wobec tego nie jest wadą postępowania administracyjnego wykorzystanie jako środków dowodowych dokumentów zgromadzonych w aktach innych postępowań. Na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie można ocenić, czy zgromadzone dowody są wystarczające dla uzupełnienia, w sposób usuwający wątpliwości, przedstawionych niedostatków ustaleń faktycznych. Dopiero jeżeli okaże się, że zgromadzone dowody są niewystarczające, może powstać konieczność przeprowadzenia dalszych. Nie można wykluczyć ewentualności, że w sprawie powstanie konieczność wykorzystania wiadomości specjalnych powołanego w postępowaniu administracyjnym biegłego względnie celowość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Przedwczesne byłoby jednoznaczne określenie środków, jakie powinny być wykorzystane w sprawie administracyjnej. W tym sensie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 85 § 1 k.p.a. w powiązaniu z przepisami ustawy procesowej. Prowadzenie dowodów z dokumentów zgromadzonych w innych postępowaniach nie jest równoznaczne z naruszeniem zasad określonych w art. 10 § 1, art. 79 § 1 i § 2 oraz w art. 81 k.p.a., o ile strona miała realną możliwość zapoznania się z tymi dokumentami, w szczególności gdy nie utrudniano dostępu do akt. Regulacja zawarta w art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. dotyczy uprawnień strony związanych z prowadzeniem dowodu z zeznań świadków, biegłych lub z oględzin. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jak dotąd w sprawie administracyjnej nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego. Powoływane opinie wyrażają stanowisko jednostek organizacyjnych, do których zwracał się organ prowadzący postępowanie karno-skarbowe. W postępowaniu administracyjnym stanowią one jedynie przedmiot dowodu z dokumentów - nie korzystających z podwyższonej mocy dowodowej dokumentów urzędowych z braku cech wymienionych w art. 76 § 1 i § 2 k.p.a. Podobnie, Minister Finansów nie prowadził dowodu z zeznań świadków, a jedynie z dokumentu w postaci protokołów ich zeznań. W tych warunkach nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 79 § 1 i § 2 oraz art. 81 k.p.a. w sposób opisywany w skardze kasacyjnej, to jest poprzez naruszenie uprawnień strony przysługujących jej w sytuacji prowadzenia dowodu z opinii biegłych i zeznań świadków. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wyrażenia ostatecznego stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy, co dowodzi jej zdaniem, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, które to uchybienie ma stanowić podstawę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozwinięcie zarzutu wskazuje, że jako naruszony wskazywany jest art. 10 § 1 in fine k.p.a. Strona nie przedstawia jednak uzasadnienia, pozwalającego przyjąć, że uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, wychodząc z założenia, że każde naruszenie ostatnio wskazanego przepisu skutkuje uchyleniem decyzji przez sąd administracyjny. Tymczasem zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Podniesiony w niniejszej sprawie zarzut nie jest skuteczny, zważywszy że R. G. S. Sp. z o.o. nie wskazała jakichkolwiek czynności, których przeprowadzenie uniemożliwiło wskazywane uchybienie. Wskazywany jako odrębnie naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a. reguluje zakres niezbędnych elementów konstrukcyjnych wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny przede wszystkim wtedy, gdy Sąd I instancji sporządza uzasadnienie orzeczenia w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną i tym samym uchybienie ma wpływ na wynik sprawy. Sytuacja taka może wystąpić w szczególności, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a., jednakże to uchybienie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uniemożliwiło kontroli instancyjnej. Zarzut ten zastał powtórzony w skardze kasacyjnej i okazał się chybiony z przyczyn wyżej już wskazanych. Podobną ocenę należy wyrazić wobec zarzutu naruszenia art. 81 k.p.a. Sąd pominął także zarzut naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 2 ust. 2a i art. 42 pkt 6 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Jak to już wyjaśniono, Naczelny Sąd Administracyjny wobec skuteczności niektórych zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie odnosi się do ewentualnych naruszeń prawa materialnego. W tych okolicznościach uchybienie to nie ma wpływu na możność przeprowadzenia kontroli instancyjnej. Chybiony jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania polegającego na wszczęciu postępowania na wniosek podmiotu niebędącego stroną, co strona wnosząca skargę kasacyjną wiąże z okolicznością, że postępowanie wszczęto po złożeniu przez Urząd Celny w G. pisma zawierającego prośbę o wydanie decyzji na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, po czym pisma i decyzje doręczano temu podmiotowi. Strona wnosząca skargę kasacyjną dopatruje się w tych okolicznościach podstaw nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie zawiera przepisów szczególnych we wskazanym zakresie. R, G, S, Sp. z o.o. nie kwestionuje faktu, iż Minister Finansów wydał postanowienie w przedmiocie wszczęcia postępowania z urzędu, które doręczył spółce zgodnie z wymogiem określonym w art. 61 § 4 k.p.a. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że postępowanie wszczęto i prowadzono z urzędu. Okoliczność, że inny podmiot zawiadomił właściwy organ o sytuacji wymagającej wszczęcia postępowania w przedmiocie określonym w art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych i był informowany o podejmowanych czynnościach i wydawanych aktach, nie świadczy o tym, że postępowanie było prowadzone na wniosek tego podmiotu. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 109 § 1 i art. 61 § 4 oraz art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe oznaczenie strony postępowania, którą powinien być również właściciel automatów. Ustawodawca w art. 28 k.p.a. łączy status strony postępowania z przymiotem przysługującego jej interesu prawnego. Interes prawny wywodzić należy z przepisów prawa materialnego. W art. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych ustawodawca, określając zakres stosowania ustawy, stwierdza, że "Ustawa określa warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych". Przedmiotem regulacji ustawowych jest więc urządzanie i prowadzenie określonej działalności. Wywodzony z przepisów tej ustawy interes prawny musi wiązać się z działalnością opisaną w cytowanym art. 1. Urządzanie i prowadzenie takiej działalności jest niezależne od zakresu i charakteru praw rzeczowych lub obligacyjnych do urządzeń służących działalności. Wobec tego nie można wywodzić interesu prawnego z tej tylko podstawy, że określonemu podmiotowi przysługują prawa rzeczowe do urządzeń wykorzystywanych przy prowadzeniu regulowanej omawianą ustawą działalności. Jak to już wyjaśniono, skuteczność niektórych zarzutów naruszenia przepisów postępowania sprawia, że nie jest uzasadnione odnoszenie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Z wymienionych wyżej powodów uchylono zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.