I OSK 371/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 812/08 w sprawie ze skargi A. S., K. R., H. C. i S. vel S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 812/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tegoż Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1951 r., nr [...], odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] i oznaczonej nr hip. [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Wskazana wyżej nieruchomość, będąca przedmiotem opisanego wyżej orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1951 r., znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279; zwanego dalej dekretem). Nieruchomość ta stanowiła współwłasność H. i W. małżonków R. w równych częściach niepodzielnie odnośnie do 3/4 części oraz H. i S. vel S. małżonków C. w równych częściach odnośnie do 1/3 części, co potwierdza zaświadczenie Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia [...] października 1949 r. Z dniem 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości warszawskich, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - na podstawie art. 1 dekretu - przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy, a później - Skarbu Państwa. Z dniem 27 maja 1990 r. grunt tej nieruchomości stał się z mocy prawa własnością Dzielnicy-Gminy Warszawa [...], co potwierdził Wojewoda Warszawski decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r. Następnie, stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), grunt ten stał się własnością Miasta Stołecznego Warszawy. Objęcie przedmiotowego gruntu przez Gminę nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy. W związku z tym sześciomiesięczny termin, określony w art. 7 ust. 1 dekretu, do złożenia wniosku przez dotychczasowych właścicieli o przyznanie własności czasowej na tym gruncie, upływał z dniem 16 lutego 1949 r. Wniosek nie został złożony. Mimo braku wniosku Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1951 r. nie przyznało dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] i stwierdziło, że wszystkie budynki położone na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że teren wymienionej nieruchomości objęty został w posiadanie w dniu 16 sierpnia 1948 r., termin do złożenia tzw. wniosku dekretowego upływał z dniem 16 lutego 1949 r., a dotychczasowy właściciel nie złożył w powyższym terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, wobec czego prawo własności czasowej nie może być przyznane. W dniu [...] marca 1995 r. A. R. i J. R. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1951 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. odmówiło jednak stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Decyzję tę, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wymienione Kolegium utrzymało w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Obie te decyzje - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA 1304/03 - uchylił, bowiem organ nadzoru nie ustalił prawidłowo kręgu osób mających przymiot strony w postępowaniu i w konsekwencji nie zapewnił im możliwości czynnego udziału w sprawie. Rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1951 r., nr [...] i następnie - ponownie rozstrzygając sprawę na wniosek A. S. działającej w imieniu własnym oraz jako kurator dla nieobecnych małżonków H. i S. vel S. C. i K. R., decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] utrzymało swoją decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych wynika, iż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości nie został w ogóle złożony przez podmiot uprawniony, tj. właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Również strony w toku postępowania nadzorczego nie wykazały, aby istniały jakiekolwiek okoliczności wskazujące na fakt złożenia takiego wniosku. Uchybienie sześciomiesięcznemu terminowi z art. 7 ust. 1 dekretu, będącego terminem materialnym, jest negatywną przesłanką do uwzględnienia żądania o przyznanie dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej na gruncie. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2003 r., OPK 3/03 (publ. ONSA 2004/1/12), według której: "(...) analiza art. 7 ust. 1 dekretu pozwala na odczytanie w nim dwóch norm, które regulują dwie różne sprawy. Po pierwsze, statuuje uprawnienie dotychczasowego właściciela gruntu do żądania przyznania mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej), przy czym powstanie tego uprawnienia jest następstwem wejścia w życie dekretu i przejścia gruntu na własność gminy m. st. Warszawy. Po drugie, określa termin realizacji tego uprawnienia przez dotychczasowego właściciela, przy czym jest to termin prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśniecie uprawnienia" oraz na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r. OSA 3/01 (publ ONSA 2001/4/144), w której wskazano, że "jeżeli wniosek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, w ogóle nie został złożony i upłynął termin złożenia wniosku po objęciu gruntu w posiadanie przez gminę, to rozstrzygnięcie administracyjne, które przyjmuje za podstawę taki stan rzeczy, nie może być uznane za dotknięte wadą z przyczyn, które dotyczą okoliczności związanych z ogłoszeniem o objęciu gruntu w posiadanie w prasie i przez rozplakatowanie. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, że uchybienia dotyczące obowiązku opublikowania ogłoszeń w prasie i przez ich rozplakatowanie powodują, iż grunt nie został dotychczas objęty w posiadanie przez gminę (Skarb Państwa), mimo że realizowane były wszystkie atrybuty posiadania". Zatem, zdaniem organu nadzoru, niezłożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie powodowało wygaśnięcie roszczenia, a w konsekwencji wyłączało możliwość wydania pozytywnego rozstrzygnięcia co do przyznania prawa własności czasowej na gruncie nieruchomości warszawskiej. Na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r., K. R. i A. S. - w imieniu własnym i jako kurator dla nieobecnych małż. H. i S. vel S. C. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając rażące naruszenie przepisów i wnosząc o "o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1951 r." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując zarazem stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], a także orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., mogło być wszczęte tylko i wyłącznie na wniosek dotychczasowego właściciela lub jego następcy prawnego, co oznacza, że postępowanie takie bez wniosku, czyli z urzędu, prowadzone być nie mogło. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej nie został złożony ani przez właściciela nieruchomości, ani przez inną osobę uprawnioną. Prowadzenie postępowania o przyznanie prawa własności czasowej bez wniosku i wydanie orzeczenia merytorycznego wskazuje na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem brak wniosku nie powinien był doprowadzić do rozstrzygnięcia merytorycznego, tak pozytywnego jak i negatywnego, lecz do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Wydane w takich okolicznościach orzeczenie dekretowe odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Zaskarżając wyrok w całości jako podstawy kasacyjne wskazało: - naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niezłożenie w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej powoduje, iż nie powinna być rozstrzygana sprawa administracyjna, a więc prowadzone postępowanie administracyjne; - naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez ich zastosowanie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r., sygn. akt [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r., sygn. [...], chociaż powinno dojść do oddalenia skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi, aczkolwiek istniały podstawy do jej oddalenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wadliwy jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jakoby na skutek niezłożenia wniosku przez osobę uprawnioną, postępowanie administracyjne w sprawie przyznania prawa własności czasowej było bezprzedmiotowe i nie mogło być prowadzone z urzędu. Nie jest bowiem wyłączone prowadzenie postępowania administracyjnego w razie niezłożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Wręcz przeciwnie, zachodzi konieczność jego wszczęcia też z urzędu, a to w celu wydania decyzji administracyjnej o charakterze deklaratywnym i stwierdzenia, że na skutek niezłożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w sześciomiesięcznym terminie doszło do przejścia budynków położonych na tym gruncie na własność Skarbu Państwa po upływie tego terminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło też, że upływ terminu materialnoprawnego (o charakterze prekluzyjnym) do złożenia określonego wniosku, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Kwestia bowiem niezachowania terminu materialnoprawnego do złożenia wniosku, wpływa na treść rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Inaczej mówiąc, złożenie lub nie wniosku w terminie prekluzyjnym, powinno być traktowane jako badanie przesłanki merytorycznej. Oznacza to, że zagadnienie zachowania terminu materialnoprawnego nie jest przesłanką procesową. Tak więc niezachowanie terminu sześciomiesięcznego, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., powinno być traktowane, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, jako brak ustawowej przesłanki do uwzględnienia żądania. Skoro bowiem warunkiem uwzględnienia żądania jest złożenie wniosku w określonym terminie prekluzyjnym, to jego ewentualne niedochowanie powoduje, iż osoba uprawniona nie spełniła przesłanki ustawowej materialno prawnej, nie zaś procesowej. Stąd nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. S. w imieniu własnym i jako kurator dla nieobecnych małżonków H. i S. vel S. C. oraz K. R. wniosły o odrzucenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy nadzorczej, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, ma okoliczność, że postępowanie zwykłe zostało wszczęte bez wniosku byłych właścicieli gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] nr [...]. Przepis art. 7 ust. 1 dekretu stwarzał dotychczasowym właścicielom możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie na przejętym gruncie (art. 1 dekretu) prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z planem zbudowania. W myśl art. 7 ust. 1 dekretu, wniosek o przyznanie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy należało złożyć w terminie sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie prze z gminę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w uzasadnieniu orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1951 r., stwierdzono, że teren wymienionej nieruchomości objęty został przez Gminę w posiadanie w dniu 16 sierpnia 1948 r., a więc termin do złożenia wniosku dekretowego upływał z dniem 16 lutego 1949 r., którego to wniosku dotychczasowi właściciele nie złożyli. Brak było zatem podstawy materialnej, jakim był wniosek byłych właścicieli zawierający żądanie przyznania własności czasowej, do wszczęcia postępowania administracyjnego i zakończenia go decyzją merytoryczną. Zaniechanie złożenia stosownego wniosku przez byłych właściciele przedmiotowej nieruchomości świadczy o tym, że nieskorzystali oni z przysługującego im uprawnienia określonego w art. 7 ust. 1 dekretu. Wszczęcie natomiast sprawy "dekretowej" bez wniosku uprawnionych podmiotów nie mogło prowadzić do jej merytorycznego załatwienia, bowiem organ administracji mógł rozpatrzyć merytorycznie jedynie wniosek faktycznie złożony, bez względu na okoliczność, czy został złożony z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu. Według art. 1 dekretu, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły z dniem 21 listopada 1945 r. na własność ówczesnej Gminy m. st. Warszawy, z tym że na mocy art. 5 dekretu budynki położone na gruntach zostały nadal własnością dotychczasowych właścicieli. Zauważyć jednak należy, że dekret nie wymaga przejścia własności w drodze decyzji deklaratoryjnej właściwego organu administracji publicznej, wobec czego wszczynanie jakiejkolwiek sprawy z urzędu jest zbędne, nawet co do budynku położonego gruncie warszawskim, gdyż bezskuteczny upływ terminu do złożenia wniosku dekretowego przez osobę uprawnianą, powodował przejście na własność budynków na rzecz Gminy m.st. Warszawy (obecnie Skarbu Państwa). Podkreślić należy, że art. 7 ust. 1 dekretu nie stwarza możliwości wszczęcia postępowania o przyznanie własności czasowej na rzecz byłych właścicieli na wniosek innych podmiotów niż wskazane w tym przepisie, ani też z urzędu. Złożenie wniosku przez nieuprawniony podmiot byłoby nieskuteczne, a wszczęcie postępowania z urzędu bezprzedmiotowe. W powyższym stanie prawnym orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1951 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z tych tez względów wskazane podstawy kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw, a skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.