I OSK 172/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia WSA del. do NSA Stanisław Marek Pietras (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2008r. sygn. akt I SA/Wa 700/08 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2008r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 700/08, mając za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania Prezydenta m. st. Warszawy od decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] orzekającej o zwrocie na rzecz W. P. niezabudowanej nieruchomości położonej w Warszawie w rejonie ul. [...], stanowiącej według ewidencji gruntów i budynków działki ewid. nr [...] w obrębie [...] o pow. 1623 m2, nr [...] w obrębie [...] o pow. 1584 m2, nr [...] w obrębie [...] o pow. 1740 m2, nr [...] w obrębie [...] o pow. 312 m2 oraz nr [...] w obrębie [...] o pow. 1300 m2, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podał, że Starosta Piaseczyński wydając wspomnianą już wyżej decyzję, orzekł o zwrocie z uwagi na to, że spełniony został wymóg określony w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadniający zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela, bowiem cała wywłaszczona nieruchomość nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia. W dalszej części podał, że Prezydent m. st. Warszawy w odwołaniu, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na wykorzystanie części wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, tzn. część zwracanej działki oznaczonej nr ewid. [...] z obrębu [...] znajduje się – w ocenie skarżącego – w liniach rozgraniczających ulicy [...], która stanowi drogę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z kolei Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] listopada 2006 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2007 r. sygn. akt. I SA/Wa 779/07, po rozpoznaniu skargi W. P., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. Wobec powyższego rozpatrując na nowo sprawę stwierdzono, że na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] września 1989 r. Rep. [...] zawartej w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Skarb Państwa nabył od W. P. nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], oznaczoną wówczas jako działka nr [...] o pow. 0,6560 ha, z przeznaczeniem pod budowę dzielnicy mieszkaniowej "[...]", zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia [...] grudnia 1976 r. Stąd też bezspornym jest, że cel, na który przejęto przedmiotową nieruchomość, nie został zrealizowany. Z uzyskanych informacji z Urzędu m. st. Warszawy Delegatura Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] wynika, że brak jest decyzji zezwalających na budowę obiektów obejmujących przedmiotową nieruchomość, zaś z protokołu oględzin przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego w lutym 2006 r. jednoznacznie wynika, iż dawna działka nr [...] z obrębu [...], stanowi niezabudowany i nieogrodzony teren, na którym nie zrealizowano nakładów zwiększających jego wartość. W dalszej części podał również, że część dawnej działki ewid. nr [...] z obrębu [...] (obecnie część działki ewid. nr [...] z obrębu [...]), znajduje się na terenie objętym "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi K.", stanowiącym treść uchwały nr [...] Rady Gminy Warszawa – [...] z dnia [...] listopada 1999 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 1999 r. Nr [...], poz. [...]) i według tego planu część działki nr [...] położona jest w liniach rozgraniczających ul. [...] (na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]), która zgodnie z powyższą uchwałą stanowi ulicę dojazdową [...]. Jednakże – na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wspomnianym już wyżej wyroku z dnia 11 września 2007 r. – jest to jedynie "planowana w przyszłości inwestycja, a samo ujęcie danej inwestycji w planie zagospodarowania przestrzennego – bez jej faktycznej realizacji – nie ma żadnego wpływu na ocenę przesłanek dotyczących zwrotu nieruchomości. Do zwrotu nieruchomości wystarczy samo spełnienie przesłanek z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś ujęcie części nieruchomości w planach zagospodarowania terenu w przyszłości, nie może wpływać na ocenę spełnienia powyższych przesłanek". Zatem – zdaniem organu – skoro droga [...] została jedynie zakreślona w planie zagospodarowania przestrzennego i inwestycja polegająca na jej budowie nie została zrealizowana, to nie można podnosić zarzutu, iż na części wywłaszczonej nieruchomości została wybudowana droga oznaczona powyższym symbolem, co uniemożliwiłoby zwrot nieruchomości na rzecz byłego właściciela. Stąd też został spełniony wymóg określony w cytowanym już wyżej art. 137 ust. 1 ustawy, uzasadniający zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela, bowiem zwracana nieruchomość nie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Prezydenta m. st. Warszawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, której zarzucono, że ulica Nowoursynowska nie jest inwestycją planowaną, ale zrealizowaną, zaś na sąsiedniej działce znajduje się jezdnia asfaltowa tej ulicy, a na działce będącej przedmiotem zwrotu znajduje się pozostała część drogi określona liniami rozgraniczającymi pasa drogowego i w tej sytuacji wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] listopada 2006 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Z kolei w uzasadnieniu prawnym Sąd powołał się na wspomniany już wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2007 r. o sygn. akt. I SA/Wa 779/07 i wskazując się na treść art. 153 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wtedy, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego i rozpatrując sprawę ponownie, organ administracji publicznej zobowiązany jest zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Z kolei powyższa ocena sprowadza się do tego, że planowana w przyszłości na tej działce inwestycja, jaką jest przedłużenie ul. Nowoursynowskiej, bez jej faktycznej realizacji, nie ma żadnego wpływu na ocenę przesłanek dotyczących zwrotu nieruchomości i w tej sytuacji organ trafnie uznał, że niezrealizowanie celu, na który przejęto przedmiotową nieruchomość na podstawie art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), stanowi podstawę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela. Stąd też – w ocenie Sądu – brak jest w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia, że naruszono zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Od powyższego wyroku w całości, Prezydent m.st. Warszawy wniósł skargę kasacyjną, zarzucając: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na naruszeniu art. 137 § 1 ustawy z dnia 11 sierpnia o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r., Dz. U. 262, poz.2603) w wyniku czego uznano, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, 2. naruszeniu przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegające na naruszeniu art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. skutkiem czego zamknięto rozprawę nie wyjaśniając wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, w tym wybudowania na sąsiedniej działce jezdni asfaltowej drogi. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że część nieruchomości, której dotyczy przedmiotowe postępowanie, znajduje się w liniach rozgraniczających istniejącej ul. [...] (wg danych technicznych [...] z dnia [...].01.2001 r.), zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi K., ul. [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] ma w liniach rozgraniczających 19,0 m i w myśl ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, linie rozgraniczające wyznaczają szerokość drogi, która składa się nie tylko z jezdni, ale także z pasa drogowego, leżącego w obszarze tych linii. W dalszej części podkreślił, że ul. [...] nie jest inwestycją planowaną, ale zrealizowaną, a na sąsiedniej działce przebiega asfaltowa jezdnia tej ulicy i na działce będącej przedmiotem zwrotu znajduje się pozostała część drogi, określona liniami rozgraniczającymi. Powyższe zatem oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji doszło również do obrazy art. 113 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., co miało niewątpliwie wpływ na rozstrzygnięcie, a owo naruszenie polegało na niezbadaniu wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy przed zamknięciem rozprawy, bowiem nie dokonano wizji lokalnej w terenie, co niewątpliwie zmieniłoby pogląd na realizacje celu wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niespełnienie wymogów skargi kasacyjnej względnie o jej oddalenie. Natomiast Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a skoro zaś skargę oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., przeto w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Jak już przytoczono, skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisu art. 113 § 1 p.p.s.a, w myśl którego przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 470/05 (LEX 206491) "Przewodniczący wydaje zarządzenie o zamknięciu rozprawy, gdy zdaniem sądu sprawa została już dostatecznie wyjaśniona. Ocena spełnienia tych przesłanek należy do sądu. Powinna ona uwzględniać zasady procesowe, a w szczególności możliwość korzystania przez strony z ich uprawnień procesowych." Zatem przepis ten ma charakter "porządkowy" i reguluje jedynie jedną z form władczych przewodniczącego składu sędziowskiego. Stąd też może on być naruszony jedynie wówczas, gdy przewodniczący nie wydał w ogóle zarządzenia o zamknięciu rozprawy, lub też gdyby je wydał w sytuacji, kiedy sąd nie uznał sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, wystarczającą do wydania rozstrzygnięcia, albo też w sytuacji przewidzianej przepisem art. 113 § 2 P.p.s.a. Ponadto, a właściwie przede wszystkim, Sąd pierwszej instancji sprawując kontrolę działalności administracji publicznej i dokonując oceny zaskarżonych do tego sądu aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym oraz z przepisami postępowania, nie jest uprawniony do ustalania stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bowiem jest to powinność organu administracji publicznej w ramach prowadzonego przez niego postępowania. Natomiast Sąd ocenia jedynie, czy działania tych organów w powyższym zakresie zgodne były z przepisami wiążącej je procedury. Zatem przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o czym mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć, nie – jak zdaje się twierdzić autor skargi kasacyjnej – konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania w konsekwencji przez Sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada, bądź nie odpowiada prawu. W rozpoznawanej zaś sprawie Sąd uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku i w związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie, nie zasługują na uwzględnienie. Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia prawa materialnego. Na samym początku zauważyć jednak należy, że zarzut ów został sformułowany przez skarżącego kasacyjnie wadliwie, bowiem naruszenie prawa materialnego może nastąpić w sposób dwojaki. Mianowicie bądź to przez błędną jego wykładnię, bądź też przez niewłaściwe zastosowanie. Pierwszy z wymienionych sposobów naruszenia prawa materialnego polega na mylnym rozumieniu określonej normy prawnej, drugi natomiast na wadliwości uznania ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Stąd też nie jest możliwe jednoczesne niewłaściwe zastosowanie prawa z dokonaniem jego błędnej wykładni. Jednakże abstrahując już od powyższego należy zaakcentować i wskazać skarżącemu kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał i – co najistotniejsze – nie mógł dokonywać wykładni wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zauważyć bowiem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 11 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 779/07 stwierdził m.in., że "w powyższej sprawie spełnione zostały wymogi określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami skutkujące zwrotem nieruchomości". Stąd też, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, w sposób prawidłowy zastosował się do opisanej powyżej oceny prawnej i w tej sytuacji zarzut ze skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.