III SA/Gd 310/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 3 czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 marca 2008 r. nr [...]. Decyzją z dnia 25 marca 2008 r. Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 149 § 3 w związku z 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. z 2007 r. Dz. U. Nr 19 poz. 115 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku firmy [...] R. L. B. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 11 czerwca 2007 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej na "A" Spółka z o.o. w S. za samowolne zajęcia pasa drogowego wojewódzkiej drogi publicznej [...] na wysokości posesji nr [...] w S. bez zezwolenia zarządu drogi. W swoim wniosku R. L. B. stwierdził, że będąc stroną nie uczestniczył w postępowaniu w przedmiocie ukarania Spółki z o.o. "A" za samowolne zajęcia pasa drogowego. Zdaniem wnioskodawcy wynikało to z faktu, że będąc podwykonawcą Spółki, złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W ocenie organu pierwszej instancji [...] R. L. B. nie posiadał legitymacji procesowej do wniesieniu wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 czerwca 2007 r.. Organ pierwszej instancji rozważył powyższą kwestię wskazując, że w myśl art. 28 K.p.a. pojęcie strony wiąże się z interesem prawnym lub obowiązkiem prawnym lub obowiązkiem prawnym wywiedzionym z konkretnie oznaczonego przepisu prawa administracyjnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Tak rozumiana strona wnosząc swoje żądanie, powoduje wznowienie postępowania. Postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 11 czerwca 2007 r. dotyczyło samowolnego zajęcia przez "A" Spółka z o.o. w S. pasa drogowego wojewódzkiej drogi publicznej [...] na wysokości posesji nr [...] w S. bez zezwolenia zarządu drogi. Bezsporne jest, że to Spółka "A" w S. prowadziła roboty w pasie drogowym i nie ma w prowadzonym postępowaniu znaczenia czy Spółka podzleciła jakiekolwiek roboty innym wykonawcom, czy też wykonała je sama. Nadto organ stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. L. B. działający pod firmą [...] wnosząc o jej uchylenie i podnosząc, że posiada legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzja z dnia 11 czerwca 2007 r., bowiem złożył wniosek o zajęcie pasa drogowego, który nie został we właściwym czasie rozpatrzony, natomiast decyzją z dnia 26 marca 2008 r. postępowanie w sprawie wszczętej w/w wnioskiem zostało umorzone. Zaskarżoną decyzją z dnia 3 czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że wszczęcie i prowadzenie przez organ postępowania w sprawie weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania musi być poprzedzone czynnościami ustalającymi dopuszczalność wznowienia postępowania, a co wypływa z brzmienia art. 149 § 3 k.p.a. Dalej wskazano, że wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania w konkretnej sprawie jest możliwe z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Mając na uwadze okoliczności rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy skupił się na analizie podmiotowych przyczyn odmowy wznowienia postępowania. Odwołując się do brzmienia art. 28 k.p.a. zawierającego określenie strony postępowania administracyjnego organ - odwołując się do stanowiska doktryny – dokonał analizy użytych w cytowanym przepisie zwrotów: "interes prawny" i "obowiązek" stwierdzając w podsumowaniu, że dopiero wystąpienie któregokolwiek z nich warunkuje możliwość wszczęcia na żądanie określonego podmiotu postępowania administracyjnego oraz/bądź prowadzenia przez organ postępowania w stosunku do określonego podmiotu (legitymacja proceduralna strony czynna lub bierna). Odnosząc to do okoliczności rozpatrywanej sprawy organ stwierdził, że wnioskodawca R. L. B. występujący w imieniu podmiotu gospodarczego [...] nie posiada (czynnej) legitymacji strony do inicjowania postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 11 czerwca 2007 r. w sprawie nałożenia na "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S. kary pieniężnej w wysokości za 5 840,00 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego wojewódzkiej drogi publicznej [...] bez zezwolenia zarządu drogi. Zdaniem organu wnioskodawca nie wykazał, że ze względu na swój "interes prawny" lub "obowiązek" żąda weryfikacji w/w decyzji w trybie wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy podnoszone przez wnioskodawcę argumenty nie wskazywały na istnienie po jego stronie jakiegokolwiek interesu prawnego, w szczególności nie stanowi o tym akcentowana w odwołaniu okoliczność polegająca na złożeniu w dniu 13 października 2006 r. wniosku o zajęcie pasa drogowego [...] na wysokości posesji nr [...] w S. w okresie od 15 do 21 października 2006 r. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa i orzekł o utrzymaniu jej w mocy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła "A" Spółka z o.o. z siedzibą w S. Odnosząc się do stanowiska organ w sprawie wznowienia postępowania skarżąca twierdzi, że nie jest prawdą, że [...] nie jest stroną postępowania, wynika to bowiem z faktu złożenia przez niego wniosku o zajęcie pasa drogowego i oczekiwania na jego załatwienie. Z kolei działanie organu pierwszej instancji i błąd w określeniu strony postępowania w sprawie nałożenia kary na Spółkę było celowe. W pozostałej części skargi skarżący opisał z jakich przyczyn doszło do powstania obecnego stanu rzeczy, jak też co skłoniło pracowników organu pierwszej instancji do podjęcia szeregu działań w sprawie zajęcia pasa drogowego [...] na wysokości posesji nr [...] w S. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo, a sąd administracyjny sprawuje, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy rozpoznaniu niniejszej skargi Sąd miał także na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Kierując się ta zasadą, Sąd objął kontrolą całość zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również – na mocy art. 135 cytowanej wyżej ustawy – poprzedzającej je decyzji organu pierwszej instancji, nie ograniczając się do zarzutów skargi. Wskazać należy, że badanie zgodności z prawem obejmuje także obowiązek badania z urzędu, czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie jest obarczone naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawy wznowienia postępowania administracyjnego określa art. 145 § 1 kpa, który w punkcie 4 stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do wszczęcia na wniosek R. L. B. działającego pod firmą [...] postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 11 czerwca 2007 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej na "A" Spółka z o.o. w S. za samowolne zajęcia pasa drogowego wojewódzkiej drogi publicznej [...] na wysokości posesji nr [...] w S. bez zezwolenia zarządu drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęty jest, pogląd że w postępowaniu toczącym się na skutek wniosku o wznowienie postępowania stronami postępowania są wszystkie podmioty, które brały udział w postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym ( zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 maja 2007 r., I SA/Wa 341/07, LEX nr 327809). Bezsporne jest zatem, że stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, poza wnioskodawcą, był również adresat decyzji z dnia 11 czerwca 2007 r. tj. Spółka "A". Jak wynika z akt sprawy, jak również z treści obu wydanych w sprawie decyzji, Spółka nie została zawiadomiona o złożeniu wniosku o wznowienie postępowania w sprawie, w której uczestniczyła jako strona, jak również nie doręczono jej żadnej z wydanych w sprawie decyzji. Jest to istotna wadliwość postępowania, której skutkiem doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., albowiem "A" Spółka z o.o. pozbawiona została prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku postępowania przed organami obu instancji. W tym miejscu należy stwierdzić, że prawidłowe ustalenie stron postępowania należy niewątpliwie do organu. To uchybienie przepisom procedury, stanowiące podstawę wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 200/01, OSNP 2003/24/582 ). Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy ( treść decyzji ). Wniosek taki wynika zarówno z treści art. 145 § 1 pkt 1 b cytowanej ustawy, jak również jest akceptowany w doktrynie postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyrok NSA z 26 stycznia1999r., III S.A. 979/98, Lex nr 39458; wyrok NSA z 4 kwietnia 1997 r., III S.A. 1795/95, Lex nr 29916 ). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd zważył przy tym, iż w świetle powyższych ustaleń rozstrzyganie o zasadności zaskarżonej decyzji, czy też decyzji organu pierwszej instancji byłoby przedwczesne, albowiem postępowanie w sprawie powinno zostać przeprowadzone od nowa w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym z udziałem wszystkich jego stron.